Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 27 grudnia 2019 r. działający z upoważnienia Burmistrza Gminy W. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej we W. wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu o właściwość między Burmistrzem Gminy W. a Burmistrzem Gminy Miasto G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku opiekuna prawnego ubezwłasnowolnionego całkowicie J. R. – J. S. o przyznanie pozostającemu pod opieką usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania od dnia 2 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r.
We wniosku o rozstrzygnięcie sporu Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej we W. stwierdził, że z przekazanej przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w G., do którego wpłynął wniosek, dokumentacji sprawy wynika, że całkowicie ubezwłasnowolniony zamieszkuje pod adresem W. w Gminie W., natomiast miejscem zamieszkania opiekuna prawnego jest ul. G., G. Z przekazanych dokumentów wynika także, że ubezwłasnowolniony wymaga ze względu na stan zdrowia wsparcia w formie usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w G. w piśmie przekazującym potwierdził, że choć Gmina G. jest właściwa do rozpatrzenia wniosku, to jednak przekazuje go do realizacji przez Ośrodek we W. z powołaniem na art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej i na szczególnie uzasadniony przypadek. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w G. uznał, że to Ośrodek we W. powinien załatwić wniosek, a następnie przesłać decyzję z dokumentacją celem refundacji udzielonej pomocy.
Dalej Dyrektor MOPS we W. stwierdził, że nie zgadza się z argumentacją Ośrodka w G. Wskazał, że usługi opiekuńcze na rzecz wnioskodawcy przyznane były przez Ośrodek we W. w trybie art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ uznane zostało, że skoro beneficjentem ma być osoba ubezwłasnowolniona, a jej opiekun prawny zamieszkuje na terenie Gminy G. zaistniały znamiona przypadku szczególnie uzasadnionego. Nie można było bowiem dopuścić do sytuacji, żeby osoba niesamodzielna pozostała bez wsparcia w formie usług opiekuńczych. Od miesiąca września 2019 r. usługi opiekuńcze dla ubezwłasnowolnionego przyznał Ośrodek w G., wskazując Ośrodek we W. jako odpowiedzialny za zapewnienie owych usług. Należało więc uznać, że wniosek opiekuna prawnego, który wpłynął do MOPS w G. nie jest sprawą, w której zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony do rozpatrzenia go przez MOPS we W. MOPS w G. powinien wystąpić do MOPS we W. z prośbą o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego z opiekunem prawnym ubezwłasnowolnionego w jego miejscu zamieszkania. Rozstrzyganie niniejszej sprawy przez MOPS w G. może odbyć się wyłącznie przy współpracy z MOPS we W., bowiem w ramach pomocy prawnej to pracownik socjalny MOPS we W. przeprowadzałby z opiekunem prawnym w miejscu zamieszkania osoby ubezwłasnowolnionej wywiad środowiskowy. Ponadto zarówno MOPS we W., jak i MOPS w G. wykonywanie usług opiekuńczych zleca firmom zewnętrznym, dlatego nietrafiony jest argument, że rozpatrzenie sprawy przez MOPS we W. zwiększy efektywność wykonanej usługi i zmniejszy koszty. W myśl art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast zgodnie z art. 27 k.c. miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Z uwagi na zamieszkiwanie opiekuna prawnego na terenie Miasta G. właściwy do rozpoznania sprawy jest MOPS w G. Załatwianie spraw związanych z ubezwłasnowolnionym w miejscu zamieszkania opiekuna prawnego jest dla niego dużym ułatwieniem.
Dyrektor MOPS we W. podał ponadto, że opiekun prawny po powzięciu informacji o przekazaniu wniosku do rozpatrzenia przez MOPS we W. złożyła kolejny wniosek o przyznanie usług opiekuńczych w Ośrodku we W. w okresie od dnia 2 stycznia 2020 r. do 29 lutego 2020 r. Powyższy wniosek został rozpatrzony przez MOPS we W. pozytywnie na czas rozstrzygnięcia sporu przez NSA, mając na uwadze dobro strony i treść art. 101 ust. 3, 4 i 7 ustawy o pomocy społecznej. Po wykonaniu usług przez MOPS we W. wystąpi on o zwrot poniesionych wydatków do MOPS w G. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Dyrektor MOPS w G. wskazał, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyliczonych w art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscowa gminy powinna zostać ustalona nie według miejsca zamieszkania, ale miejsca pobytu osoby potrzebującej wsparcia. Jeden z takich przypadków związany jest ze szczególnie uzasadnioną sytuacją osoby ubiegającej się o świadczenie, która ze względu na liczne schorzenia wymaga specjalistycznej opieki, a jej egzystencja jest całkowicie uzależniona od bieżących świadczeń z pomocy społecznej, a z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość miejscowa wynikałaby z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem MOPS w G., to rozpatrzenie przedmiotowego wniosku przez MOPS w G. naraża opiekuna prawnego na dodatkowe działania, polegające na konieczności częstszego dojazdu do pozostającego pod opieką, choćby w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, czy odebrania od lekarza zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego konieczność przyznania usług opiekuńczych. Ponadto rozpatrzenie wniosku przez MOPS we W. byłoby efektywniejsze z tego względu, że nie wiązałoby się z koniecznością przekazania dokumentów do MOPS w G. W przypadku przyznania usług przez MOPS w G. nie miałby on możliwości kontrolowania jakości usług świadczonych na rzecz ubezwłasnowolnionego. Takim przypadkom służy art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który powinien decydować o przyznaniu usług przez MOPS we W. MOPS w G. nie zakwestionował, że ze względu na obowiązujący stan prawny jest właściwy ze względu na miejsce zamieszkania opiekuna prawnego, niemniej jednak ze względu na rzeczywiste miejsce zamieszkania ubezwłasnowolnionego zasadne jest, aby to MOPS we W. udzielił pomocy, a następnie na podstawie art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej obciążył kosztami MOPS w G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie natomiast do art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z organów uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej kompetencji do rozpoznania wniosku złożonego przez opiekuna prawnego J. R. Zasady ustalania właściwości miejscowej w sprawach dotyczących świadczeń z pomocy społecznej zostały sprecyzowane przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej w szczególności w art. 101 u.p.s. W myśl ustępu 1. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). W przypadkach, o których mowa w ust. 3, można przyznać świadczenia wymienione w art. 37-42 i 47-50 (ust. 4). Gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu (ust. 7).
U.p.s. jako regułę przyjmuje ustalenie właściwości miejscowej organu według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stosownie do art. 27 k.c., miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Z dokumentacji załączonej do wniosku wynika, że miejsce zamieszkania opiekuna prawnego J. S. znajduje się w Mieście G., sam zaś całkowicie ubezwłasnowolniony J. R. faktycznie przebywa pod adresem W. 2, Gmina W. Powołane powyżej przepisy dopuszczają w szczególnie uzasadnionych przypadkach, enumeratywnie wymienionych w art. 101 ust. 3 u.p.s., możliwość ustalenia właściwości miejscowej gminy nie według miejsca zamieszkania, ale według miejsca pobytu osoby potrzebującej wsparcia. Jeden z takich przypadków związany jest ze szczególnie uzasadnioną sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie. Jedną z kluczowych zasad regulujących funkcjonowanie pomocy społecznej w polskim systemie prawnym jest zasada indywidualizacji (por. S. Nitecki, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2008, s. 92-95; K. Piątek, Państwo socjalne w Europie. Historia – rozwój – perspektywy, Toruń 2005, s. 96). Zasadę tę wiązać należy z rodzajem, formą i rozmiarem świadczenia, które powinno być odpowiednie do sytuacji osobistej i majątkowej osoby ubiegającej się o jego przyznanie – odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zasada indywidualizacji posiada także swój wymiar procesowy, którego prawnym wyrazem jest przepis art. 103 ust. 3 u.p.s.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że sytuacje, do których odnosi się powyższa regulacja występują wówczas, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie ze względu na liczne schorzenia wymaga specjalistycznej opieki, gdy jej egzystencja jest całkowicie uzależniona od bieżących świadczeń z pomocy społecznej, a z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość miejscowa wynikałaby z art. 101 ust. 1 u.p.s. Ponadto, trzeba wziąć pod uwagę to, czy ewentualna pomoc będzie efektywna oraz to, w jakim stopniu będzie realizowała ustawowe cele pomocy społecznej (por. postanowienie NSA z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OW 100/16; postanowienie NSA z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OW 94/16; postanowienie NSA z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt I OW 134/13; postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt I OW 158/12).
W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko Burmistrza Miasta W. dotyczące wskazania jako właściwego Burmistrza Miasta G. jest niezasadne. Prawnie istotną przesłanką w tej sprawie w ustaleniu właściwości organu na podstawie art. 101 u.p.s. jest sytuacja osobista osoby potrzebującej wsparcia w formie usług opiekuńczych. Osoba wymagająca pomocy w formie usług opiekuńczych faktycznie przebywa na terenie Gminy W. J. R. jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną i ze względu na stan swojego zdrowia wymaga pomocy. Sprawność i efektywność działania administracji publicznej uzależniona jest od wielu różnych czynników. Bez względu na ich katalog, czy przyjęte kryterium klasyfikacyjne zawsze czynnikiem decydującym o sprawności działania administracji, sprawności przebiegu procesu decyzyjnego, jakości decyzji i jej zdolność do realizacji zamierzonego efektu jest bliskość terytorialna organu administracyjnego i administrowanego, ewentualnie problemu rozwiązywanego przez organ (por. E. Knosala, Zarys teorii decyzji, Warszawa 2011, s. 25-28; R. Stasikowski, Pluralizm administracji publicznej, Warszawa 2019, s. 31-36). Bliskość przestrzenna decydenta i administrowanego zapewnia rzeczywistą realizację zasady indywidualizacji w procesie załatwiania sprawy, a następnie jest kluczowym warunkiem prawidłowego wykonywania zapadłego rozstrzygnięcia.
Bliskość terytorialna w niniejszej sprawie ma znaczenie na etapie postępowania dowodowego, na etapie orzekania oraz na etapie wykonywania decyzji. Załatwienie sprawy przyznania pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych J. R. przez Burmistrza Miasta W. zapewni sprawniejsze przeprowadzenie postępowania administracyjnego, gdyż czynności postępowania dowodowego, m.in. wywiad środowiskowy, przeprowadzi organ właściwy ze względu na miejsce jego pobytu. Bezpośrednie zetknięcie się decydenta z załatwianą sprawą administracyjną, w tym głównie ze stanem zdrowia i potrzebami beneficjenta pomocy, pozwoli na etapie orzekania na wydanie decyzji lepszej jakości i realizację w ten sposób naczelnej zasady pomocy społecznej – zasady indywidualizacji prawa do pomocy społecznej. W rozpoznawanym przypadku rudymentarne znaczenie mieć będzie etap wykonania podjętej decyzji. Bez względu na formę realizacji zadania – bezpośrednio przez organ, czy też w drodze prywatyzacji wykonawstwa, systematycznym świadczeniem usług opiekuńczych zajmować się będzie osoba zamieszkała w stosunkowo bliskiej odległości od miejsca pobytu J.R. Bardziej racjonalne jest, aby wyłonienie takiego podmiotu nastąpiło przez Miasto W., które posiada większą wiedzę w zakresie znajomości rynku podmiotów wykonujących tego typu zamówienia publiczne na terenie tej gminy. Podmiot ten posiada także większe i bardziej realne możliwości nadzoru i kontroli na poprawnością świadczenia usług opiekuńczych (por. J. L. Frąckiewicz, System sprawnego działania, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk 1980, s. 53).
Wbrew poglądowi wnioskodawcy zasada indywidualizacji pomocy społecznej nie odnosi się do opiekuna J. R., stąd też jego ewentualne niedogodności związane z koniecznością załatwiania spraw administracyjnych poza miejscem swojego zamieszkania są prawnie nieistotne i nie mają znaczenia dla rozstrzygania sporu o właściwość. Okoliczności faktycznej rozpoznawanej sprawy wskazują nadto, iż opiekun nie ma trudności w składania wniosków w organie poza miejscem swojego zamieszkania.
Uwzględniające te okoliczności, jak również niesamodzielność J. R. i jego faktyczne przebywanie na terenie Gminy W. uznać należało, iż zastosowanie w niniejszej sprawie powinien znaleźć przepis art. 101 ust. 3 u.p.s. Dodać należy, iż możliwe jest to także z uwagi na to, że świadczenie z pomocy społecznej objęte wnioskiem dotyczy usług opiekuńczych, o których mowa w art. 50 u.p.s. Przepis ten został wymieniony w art. 101 ust. 4 u.p.s., który enumeratywnie określa jakie rodzaje świadczeń może przyznać gmina miejsca pobytu beneficjenta pomocy społecznej.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., wskazał Burmistrza Miasta W. jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o przyznanie J. R. usług opiekuńczych (pkt 2. orzeczenia).
W związku z wydaniem przez Burmistrza Miasta W. w dniu 27 grudnia 2019 r. decyzji nr [..] o przyznaniu J. R. usług opiekuńczych w okresie od 2 stycznia 2020 r. do 29 lutego 2020 r. postępowanie w tej części należało umorzyć, gdyż stało się one w tej części bezprzedmiotowe (por. postanowienie NSA z 5.1.2005 r., OW 149/04; postanowienie NSA z 15.3.2011 r., I OW 188/10, www. cbosa), o czym orzeczono w punkcie 1. postanowienia.