Uzasadnienie
18 lutego 2016 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w C. wpłynął wniosek Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w C. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej dla J. C. na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 581 ze zm.).
Zawiadomieniem z 25 lutego 2016 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działający na podstawie upoważnienia Burmistrza Miasta C., przekazał ww. wniosek Ośrodkowi Pomocy Społecznej w G., jako organowi właściwemu do załatwienia sprawy.
Pismem z 8 marca 2016 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w G., działając z upoważnienia Wójta Gminy G., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta C. a Wójtem Gminy G. poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w C. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Zdaniem wnioskodawcy, organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy jest Burmistrz Miasta C. Powołując się na art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wskazano, że podstawą do ustalenia właściwości miejscowej organu jest miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie reguluje jednak pojęcia "miejsca zamieszkania", zatem przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w G. podał, że w rozpoznawanej sprawie świadczeniobiorcą jest J. C. Z akt sprawy nie wynikają takie fakty, które pozwalałyby na powiązanie centrum spraw życiowych J. C. z którąkolwiek z miejscowości. Nie sposób zatem ustalić jego miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. W konsekwencji wnioskodawca stwierdził, że J. C. jest osobą bezdomną.
Ponadto zwrócił uwagę, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie określa właściwości organu w przypadku, gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba bezdomna, jak również nie odsyła w takim przypadku do innej ustawy. W takiej sytuacji należy sięgnąć do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które wprowadzają ogólne reguły ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Kwestie dotyczące właściwości miejscowej organów reguluje art. 21 K.p.a. Jeżeli jednak w taki sposób również nie można ustalić właściwości miejscowej, wówczas, stosownie do § 2 art. 21 K.p.a., sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, a w przypadku nieustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy.
Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w G. stwierdził, że skoro J. C. nie ma miejsca zamieszkania, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to organ właściwy miejscowo w sprawie potwierdzenia jego prawa do świadczeń zdrowotnych, trzeba ustalić według reguł przewidzianych w art. 21 § 2 K.p.a. Zatem organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Burmistrz Miasta C., jako organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania w sprawie.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta C., wniósł o ustalenie, że gminą właściwą do potwierdzenia J. C. prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Gmina G. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że z okoliczności przedstawionych przez organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu oraz z akt sprawy wynika, że J. C. pracował w K. 15 marca 2016 r. złożył wniosek o skierowanie do schroniska w W.. Obecnie nie wiadomo gdzie przebywa.
Powyższe oznacza, że J. C. jest osobą bezdomną i nie sposób ustalić jego miejsca zamieszkania, co potwierdza również w złożonym przez siebie wniosku Gmina G. Zdaniem Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., skoro nie sposób ustalić miejsca zamieszkania i pobytu świadczeniobiorcy, ustalenie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku powinno nastąpić na podstawie art. 21 K.p.a.
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a. właściwym do rozpoznania będzie organ ustalony według ostatniego miejsca zamieszkania J. C., tj. zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy, złożonym przez niego 15 marca 2016 r. oświadczeniem, Gmina G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), spory o właściwość. Przez takie spory należy rozumieć sytuacje, w których przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W myśl art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygnięcia stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.
W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta C. a Wójtem Gminy G., albowiem oba wymienione organy uznały się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w C. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo J. C. do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Rozstrzygnięcie sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo J. C. do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 powołanej ustawy.
Stosownie do powyższego przepisu właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Podstawą do ustalenia właściwości miejscowej organu jest miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie reguluje pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują łącznie dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby pozwalający obiektywnie stwierdzić, że swą aktywność życiową ześrodkowała ona w określonej miejscowości.
W rozpoznawanej sprawie świadczeniobiorcą jest J. C. Z okoliczności przedstawionych przez organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu oraz z akt sprawy nie wynikają takie fakty, które pozwalałyby na powiązanie obecnego centrum spraw życiowych J. C. z którąkolwiek z miejscowości. Nie sposób zatem ustalić jego miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. W konsekwencji należy przyjąć, że wnioskodawca jest osobą bezdomną. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie określa właściwości organu w takim przypadku, jak również nie zawiera odesłania do innej ustawy. W takiej sytuacji należy sięgnąć do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które wprowadzają ogólne reguły ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego, ale jej art. 54 ust. 1 kwestię właściwości organu mającego wydać decyzję potwierdzającą prawo do świadczeń zdrowotnych reguluje tylko w wąskim zakresie. Odwołuje się bowiem do "miejsca zamieszkania" świadczeniobiorcy, nie normuje zaś właściwości organów w sprawach osób, których miejsce zamieszkania nie jest znane.
Zgodnie z art. 21 § 1 K.p.a. właściwość miejscową, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w pkt 1 i 2 (spraw dotyczących nieruchomości lub spraw prowadzenia zakładu pracy) ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) wnioskodawcy w kraju, a w razie braku takiego miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron. Jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub miejsca pobytu - właściwość miejscową organu należy ustalić według ostatniego miejsca ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Przepis art. 21 § 2 K.p.a. ustanawia dodatkowe kryteria ustalania właściwości miejscowej, które mają zastosowanie, gdy brak jest podstaw do ustalenia tego rodzaju właściwości na podstawie art. 21 § 1 K.p.a. Stanowi on, że jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w art. 21 § 1 K.p.a. to sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, a w przypadku nieustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy.
Skoro J. C. nie ma miejsca zamieszkania, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to organ właściwy miejscowo w sprawie potwierdzenia jego prawa do świadczeń zdrowotnych, trzeba ustalić według reguł przewidzianych w art. 21 § 2 K.p.a. Należy zatem przyjąć, że organem miejscowo właściwym do wydania decyzji, na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Burmistrz Miasta C., jako organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania w sprawie, tj. pobyt J. C. w Szpitalu [...] w C. Należy również zwrócić uwagę, że do tego organu Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w C. złożył wniosek o wydanie decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej dla J. C., finansowanych ze środków publicznych. Burmistrz Miasta C. jest zatem organem właściwym dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania w sprawie.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.