Uzasadnienie
Pismem z dnia 19 marca 2021 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z siedzibą w K. działający z upoważnienia Wójta Gminy M. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy M. a Prezydentem Miasta L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H. N. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu podniesiono, że do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej M. z siedzibą w K. wpłynęło zawiadomienie wraz z dokumentacją w sprawie skierowania H. N. zameldowanej w L. przy ul. [...], przebywającej w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w R. (Gmina M.) do domu pomocy społecznej. MOPS w L. uznał się za niewłaściwy, przyjmując, że obecnie miejscem zamieszkania zainteresowanej jest Gmina M. W ocenie jednak wnioskodawcy H. N. umieszczona została w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w R. z uwagi na stan zdrowia, a jej pobyt w tym Ośrodku ma charakter tymczasowy o charakterze leczniczym (analogicznie jak pobyt w szpitalu). Pobyt w zakładzie opieki zdrowotnej nie może być zakwalifikowany jako miejsce zamieszkania gdyż tego rodzaju placówka lecznicza nie jest przeznaczona do zamieszkiwania i nie może stanowić miejsca, w którym osoby przebywają z zamiarem stałego pobytu. Zakład taki nie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych pacjentów, celem prowadzenia takiej placówki jest prowadzenie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych (ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - Dz. U. z 2020 r. poz. 295 ze zm.).
Pobyt osób tam przebywających ma zatem charakter czasowy, nawet jeśli pobyt ten jest długotrwały, gdyż związany jest wyłącznie z leczeniem. Z powyższego wynika, że to Miasto L. jest ostatnim miejscem zameldowania H. N. oraz miejscem jej zamieszkania. Zgodnie zatem z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876, zm. poz. 2369), to Prezydent Miasta L. jest organem właściwym do rozpoznania wniosku zainteresowanej o skierowanie do domu pomocy społecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe.
Właściwość miejscową organu do rozpoznania wniosku zainteresowanej reguluje art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd, że skoro ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwu przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu.
Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (postanowienia NSA z: 10.2. 2009 r. I OW 164/08; 27.6.2013 r. I OW 41/13). W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania (postanowienie NSA z 2.9.2009 r. I OW 85/09).
H. N. zamieszkiwała oraz była i nadal jest zameldowana na pobyt stały w L. Z miejscowości tej wymieniona wyprowadziła się jednak z uwagi na stan zdrowia i potrzebę pomocy innych osób w codziennej egzystencji. Od lipca 2020 r. zainteresowana przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w R. (Gmina M.). Zainteresowana ma 84 lata oraz liczne choroby uniemożliwiające jej samodzielne zamieszkiwanie w miejscu zameldowania. Rodzina nie jest w stanie zapewnić zainteresowanej całodobowej opieki. W tej konkretnej sytuacji aktualnym miejscem zamieszkania zainteresowanej są R., gmina M. W tej miejscowości, a dokładnie w znajdującym się w niej Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym, zainteresowana fizycznie przebywa i tam koncentrują się obecnie ważne dla niej sprawy życiowe. Tam korzysta z całodobowej opieki gdyż jest osobą chorą. Z uwagi na stan zdrowia nie ma możliwości przebywania w miejscu swojego zameldowania.
W sprawie nie miała żadnego znaczenia kwestia ostatniego miejsca zameldowania zainteresowanej. Byłaby ona istotna jedynie w sytuacji, gdyby kwestia właściwości miejscowej organu, była ustalana w oparciu o przepis art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Wskazać trzeba, że definicję osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 tej ustawy, który stanowi, iż za bezdomnego uważana jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i niezameldowana na pobyt stały oraz osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Lokalem mieszkalnym - w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 z późn. zm.) – jest zaś lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, a więc również lokal w domu pomocy społecznej, jak i w zakładzie opiekuńczym (por. postanowienia NSA z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 188/11; z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt I OW 157/13; z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OW 207/16).
Tego rodzaju lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nim nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Spełnia on społecznie bowiem inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele - nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym.
Dodatkowo też podnieść należy, iż miejsce zamieszkania nie zawsze tożsame jest z adresem zameldowania. Samo zameldowanie konkretnej osoby na pobyt stały w danym lokalu nie jest jednoznaczne z jej faktycznym zamieszkiwaniem w określonym czasie w miejscu takiego zameldowania. Zauważenia wymaga przy tym, iż zameldowanie jest czynnością materialno-techniczną o charakterze deklaratoryjnym; jest instytucją służącą wyłącznie celom ewidencyjnym.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji postanowienia.