Uzasadnienie
Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. wnioskiem z dnia 28 lutego 2014 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Prezydentem Miasta W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo S. A. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Powyższy wniosek został złożony w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
S. A. wnioskiem z dnia 19 grudnia 2013 r. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej W. o wydanie, na podstawie art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210 r., poz. 2135), decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej.
Zawiadomieniem z dnia 31 grudnia 2013 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, Ośrodek Pomocy Społecznej W. wniosek S.A. przekazał według właściwości do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P.. Podkreślił przy tym, że z rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że S.A. jest osobą bezdomną. Ostatnio na pobyt stały zameldowany był w P. przy ul. [...], skąd został w trybie administracyjnym wymeldowany we wrześniu 2013 r. Od dnia 13 września 2013 r. przebywa w Centrum Pomocy Bliźniemu [...] w W. Nigdzie nie pracuje i nie posiada żadnego źródła dochodu.
We wniosku o rozpatrzenie sporu o właściwość Dyrektor MOPR w P. wskazał, że stosownie do art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, właściwość organu w sprawie uprawnień do świadczenia opieki zdrowotnej ustala się w oparciu o miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. W przypadku gdy nie można ustalić miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość organu należy ustalić w oparciu o art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. (miejsce pobytu), ewentualnie § 2 k.p.a. (miejsce zdarzenia). W sprawie zarówno miejsce pobytu wnioskodawcy, jak również miejsce zdarzenia (złożenia wniosku) związane są z tym samym miejscem - Miastem W. Z tych względów organem właściwym miejscowo do załatwienia wniosku i wydania decyzji o objęciu ubezpieczeniem zdrowotnym jest Prezydent Miasta W. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej W. wniósł o wskazanie, że organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta P..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), spory o właściwość. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W myśl art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygnięcia stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.
W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P., działającym z upoważnienia Prezydenta Miasta P., a Dyrektorem Ośrodka Pomocy Społecznej W., działającym z upoważnienia Prezydenta Miasta W., albowiem oba wymienione organy uznały się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku S.A. o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym. Rozstrzygnięcie sporu sprowadza się zatem do ustalenia organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Stosownie do powyższego przepisu właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Podstawą do ustalenia właściwości miejscowej organu jest miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie reguluje jednak pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
W rozpoznawanej sprawie świadczeniobiorcą jest S.A.. Z okoliczności przedstawionych przez organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu oraz z akt sprawy nie wynikają takie fakty, które pozwalałyby na powiązanie centrum spraw życiowych S.A. z którąkolwiek z miejscowości. Nie sposób zatem ustalić jego miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. W konsekwencji należy przyjąć, że wnioskodawca jest osobą bezdomną.
Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie określa właściwości organu w przypadku, gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba bezdomna, jak również nie odsyła w takim przypadku do innej ustawy. W takiej sytuacji należy sięgnąć do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które wprowadzają ogólne reguły ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu jest wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego, ale jej art. 54 ust. 1 kwestię właściwości organu mającego wydać decyzję potwierdzającą prawo do świadczeń zdrowotnych reguluje tylko w wąskim zakresie. Odwołuje się bowiem do "miejsca zamieszkania" świadczeniobiorcy, nie normuje zaś kwestii właściwości organów w sprawach osób bezdomnych.
Kwestie dotyczące właściwości miejscowej organów reguluje natomiast art. 21 k.p.a. Zgodnie z jego § 1 w sprawach innych, niedotyczących nieruchomości lub prowadzenia zakładu pracy, właściwym jest organ miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w razie braku takiego miejsca zamieszkania w kraju - właściwość ustala się według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron. Jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub miejsca pobytu - właściwość miejscową organu należy ustalić według ostatniego miejsca zamieszkania lub pobytu w kraju. Jeżeli jednak w taki sposób również nie można ustalić właściwości miejscowej, wówczas, stosownie do § 2 art. 21 k.p.a., sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, a w przypadku nieustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy.
Skoro S.A. nie ma miejsca zamieszkania, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to organ właściwy miejscowo w sprawie potwierdzenia jego prawa do świadczeń zdrowotnych, trzeba ustalić według reguł przewidzianych w art. 21 § 2 k.p.a. Należy zatem przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Prezydent W., jako organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania w sprawie.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.