Uzasadnienie
Pismem z 26 lutego 2020 r. Starosta L. wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu o właściwość między Starostą L. a Starostą J. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia średnich miesięcznych kosztów utrzymania przeznaczonych na utrzymanie małoletniego I. R. Starosta L. stwierdził, że małoletni na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z [..] lipca 2019 r., sygn. akt [..] w trybie natychmiastowym umieszczony został w pieczy zastępczej. W wykonaniu tego postanowienia trafił do rodziny zastępczej zamieszkałej w L.(Powiat L.), gdzie przebywał w okresie od 22 lipca 2019 r. do 17 grudnia 2019 r. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w L. z [.] grudnia 2019 r., sygn. akt [.] małoletni umieszczony został w spokrewnionej rodzinie zastępczej w miejscowości K. (Powiat J.). Okoliczności te są w sprawie niesporne.
Zdaniem organu sporne jest natomiast, który z organów jest właściwy w przedmiocie ponoszenia wydatków związanych z utrzymaniem małoletniego stosownie do art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którym to powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo - wychowawczej. Zgodnie z art. 191 ust. 2 tej ustawy, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Konkretyzując miejsce zamieszkania dziecka powołane w w/w przepisie należy, zdaniem organu, odwołać się do art. 26 § 1 k.c., który stanowi, że miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone jej wykonywanie. Zgodnie z § 2, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Zgodnie z art. 25 k.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której ta osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Starosta L., przenosząc powyższe na grunt sprawy, w oparciu o przeprowadzone wywiady środowiskowe i otrzymane dokumenty źródłowe przyjął, że podmiotem właściwym do ponoszenia kosztów utrzymania małoletniego jest Powiat J. Wynika to przede wszystkim z faktu, że zebrany materiał dowodowy wskazuje, iż w okresie poprzedzającym umieszczenie małoletniego w pieczy zastępczej miejscem zamieszkania dziecka była miejscowość K. – położona w zasięgu terytorialnym Powiatu J. Matka dziecka do dnia 1 lipca 2019 r. przebywała wprawdzie przez nieokreślony bliżej okres czasu w miejscowości P., Gmina L., jednak po tej dacie jej centrum życiowe zostało na stałe przeniesione do miejscowości K., Gmina J., Powiat J. Potwierdza to relacja dziadka małoletniego, właściciela budynku położonego w P., w którym do lipca 2019 r. przebywała matka dziecka. Z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w L. z [..] lipca 2019 r. wynika, że matka wraz z dzieckiem powróciła do rodzinnej miejscowości, tj. do K., prawdopodobnie po interwencji policji wobec ojca dziecka. Powyższe potwierdza, że matka dziecka przed wydaniem postanowienia o umieszczeniu w pieczy zastępczej dziecka zamieszkiwała na terenie Powiatu J., czego nie niweczy okoliczność, że w dniu 22 lipca 2019 r. przyjechała ona wraz z dzieckiem do P. na kilka dni do miejsca zamieszkania ojca dziecka i nie potrafiła określić dokładnie czasu swego pobytu w tym miejscu. O woli koncentracji życia matki dziecka na terenie Powiatu J. świadczą również okoliczności ujęte w piśmie Kierownika MOPS w L. z [.]. lipca 2019 r. Wynika z niego m.in., że matka do marca 2019 r. zarejestrowana była jako bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w J. Zgodnie z relacją matki małoletni korzystał z usług medycznych przychodni w J. Ustalenie o fakcie stałego pobytu matki dziecka w K., co najmniej od początku lipca 2019 r., wspiera informacja zawarta w piśmie Burmistrza Gminy i Miasto L. z 9 października 2019 r., w którym wskazano, że przyznane wcześniej świadczenia wychowawcze pobierane były przez matkę od 1 stycznia 2019 r. do 1 lipca 2019 r. Fakt powrotu do rodzinnej miejscowości – K. (K. – miejsce zamieszkania prababci małoletniego) potwierdza sama matka dziecka w oświadczeniu z 7 października 2019 r. złożonym pracownikowi socjalnemu Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w J. Matka dziecka jest nieprzerwanie zameldowana w K., Powiat J. Zdaniem Starosty L., powyższe ustalenia uzasadniają przyjęcie, że jakkolwiek matka dziecka faktycznie przez określony czas zamieszkiwała w P., Gmina L., Powiat L., to jednak w okresie poprzedzającym umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej po raz pierwszy, tj. od początku lipca 2019 r. zamieszkiwała w miejscowości K., Powiat J. Zdaniem organu, rozważenia wymaga także zastosowanie art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którym jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Starosta J. podał, że art. 191 ust. 9 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 22 § 1 tej ustawy stanowi, że spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. Organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie wskazuje innych niż określone w k.p.a. organów odwoławczych. Zdaniem organu, z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, właściwość SKO obejmuje powiaty: b., j., k., l., l., z. oraz Miasta na prawach powiatu – J. Strony tego postępowania posiadają zatem wspólny dla siebie organ wyższego stopnia i to SKO w J. jest właściwe do rozstrzygnięcia sporu.
Niezależnie od tego Starosta J. odniósł się merytorycznie do wszystkich okoliczności faktycznych wskazanych we wniosku Powiatu L., wychodząc z założenia, że nie uznaje swojej właściwości w sprawie. Podkreślił on, że z oświadczenia matki dziecka z 7 października 2019 r. wynika, że od 2011 r. mieszka z H. R. w P. Kiedy urodziło się dziecko, mieszkali tam we trójkę. Tam odwiedzał ich pracownik socjalny MOPS w L. Z pisma GOPS w J. z 20 sierpnia 2019 r. pracownik socjalny wizytujący wielokrotnie korzystającą z pomocy babcię dziecka nigdy nie zastał tam jego matki. Ponadto matka dziecka świadczenia wychowawcze pobierała w Urzędzie Gminy i Miasta L. W sprawie nie mogą zostać także pominięte ustalenia Sądu Rejonowego w L., z których wynika, iż Sąd zajmował się rodziną już w maju 2019 r., ograniczając rodzicom władzę rodzicielską. W czasie postępowania sądowego rodzina mieszkała w Gminie L., Powiat L. Mieszkała tam również 2 lipca 2019 r., w którym to dniu ojciec dziecka został zatrzymany przez policję, a po powrocie do domu rodzinę odwiózł do K. W dniu 22 lipca 2019 r. matka wraz z dzieckiem była już ponownie w mieszkaniu w P., gdzie jak wynika z ustaleń MOPS znajdowały się ślady obecności dziecka. Oznacza to, że jeśli nawet przez kilka dni matki dziecka nie było w P. w lipcu 2019 r., to jeszcze w tym samym miesiącu wróciła tam wraz z dzieckiem. Zarówno ten wyjazd, jak i oświadczenie dziadka dziecka, że rodzice wraz z dzieckiem od 1 lipca 2019 r. nie mieszkają w P., miało na celu wyłącznie unikanie kontaktów rodziny z pracownikami socjalnymi, asystentem rodziny, kuratorem sądowym i policją, a nie zmianę miejsca zamieszkania. W przypadku matki dziecka o jej miejscu zamieszkania nie może świadczyć fakt jej zameldowania, zarejestrowanie w PUP w J., czy deklaracja w przychodni w J. Matka dziecka nie przebywała w K. Zdaniem organu w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej dziecko zamieszkiwało w P. Nie można wywodzić zmiany miejsca zamieszkiwania z faktu, że ojciec dziecka po zwolnieniu przez policję zabrał rodzinę do K., do prababci. Z niczego nie wynika, aby zabrali wszystkie swoje rzeczy i by potrzeby życiowe mieli koncentrować gdzie indziej. W Gminie J. matka dziecka nie złożyła żadnych wniosków o świadczenia, nie zadomowiła się, była tylko przez kilka dni u babci i wróciła do P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), przywoływanej dalej w uzasadnieniu jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
Zgodnie z art. 191 ust. 16 cytowanej ustawy o wspieraniu rodziny w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks ten przyjmuje zasadę rozstrzygania sporów o właściwość w trybie administracyjnym, stanowiąc, że rozstrzyganie sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego zastrzeżone jest do właściwości organu wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.), od której w razie, gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia, wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze (art. 17 pkt 1 k.p.a.).
Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, która stanowi materialnoprawną podstawę sprawy administracyjnej na gruncie której zaistniał spór, nie wskazuje tym samym innych niż określone w k.p.a. organów odwoławczych. Zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U Nr 198, poz. 1925), właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. obejmuje powiaty: b., j., k., l., l., z. oraz Miasta na prawach powiatu – J. Strony tego postępowania posiadają zatem wspólny dla siebie organ wyższego stopnia i to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. jest właściwe do rozstrzygnięcia sporu.
W doktrynie przyjmuje się, iż jeśli spór o właściwość nie mieści się w granicach art. 4 p.p.s.a., to wniosek o rozstrzygnięcie takiego sporu podlega odrzuceniu (J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2019, s. 108-109).
W związku z tym na podstawie art. 4 p.p.s.a. w związku z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a, art. 58 § 1 pkt 1 k.p.a, art. 64 § 3 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.