Uzasadnienie
Wójt Gminy B. w piśmie z [...] marca 2021 r. znak [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z Prezydentem Miasta L. przez wskazanie Prezydenta Miasta L. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku J. R. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku Wójt Gminy B. wskazał, że [...] lutego 2021 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. wpłynął wniosek J. R. w sprawie skierowania do Domu Pomocy Społecznej w S. przy ul. [...]. Organ, na podstawie wywiadu środowiskowego i zebranych dokumentów, uznał, że właściwy w sprawie jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L., w związku z czym w dniu [...] lutego 2021 r. przekazał wniosek celem rozpatrzenia go według właściwości.
W piśmie z [...] marca 2021 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. zwrócił dokumenty uznając, że nie jest organem właściwym w sprawie.
Wójt Gminy B. uznał zatem, że w sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta L. Organ ustalając, zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze. zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", oraz art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1960 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740), powoływanej dalej jako "K.c", miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej uznał, że nie można przyjąć, że J. R. przebywa w miejscowości C. z zamiarem stałego pobytu. Organ ustalił bowiem, że wnioskodawca przyjechał [...] grudnia 2020 r. w odwiedziny do L. K. zamieszkałej w C. Wnioskodawca nie posiada stałego zameldowania. W gminie B. nigdy nie mieszkał, na jej terenie nie posiadał zameldowania ani stałego, ani czasowego i nie są to jego rodzinne strony. J. R. mieszkał w L. przez kilkadziesiąt lat.
Wyjechał z L. w drugiej połowie 2020 r. Przez pewien czas przebywał też w Z. u siostry. Do gminy B. przyjechał dopiero [...] grudnia 2020 r. Tym samym – zdaniem organu - przyjęcie, że Gmina B. stała się miejscem zamieszkania J. R., oraz że stał się on członkiem wspólnoty samorządowej funkcjonującej na terenie Gminy B., są całkowicie bezpodstawne. W ocenie organu miejscem zamieszkania J. R. jest L., na co wskazuje wiele przesłanek, wymieniając wśród nich fakt, że płatnikiem emerytury wnioskodawcy jest oddział ZUS w L., a decyzję o umieszczeniu J. R. w domu pomocy społecznej w 2019 r. wydało Miasto L., traktując go jako swojego mieszkańca. Oznacza to, że nie doszło do utraty więzi między J. R. a L. (jego ostatnim miejscem zameldowania), ponieważ upłynął zbyt krótki okres od opuszczenia przez niego tego miasta.
W ocenie organu twierdzenia wnioskodawcy o posiadaniu rodziny i znajomych na terenie Gminy B. nie można uznać za prawdziwe. Z informacji uzyskanych przez GOPS w B. wynika, że jego jedyną znajomą, być może odległą rodziną, była L. K. Natomiast P. K., wnuczka L. K., oświadczyła, że nie jest ani znajomą, ani rodziną J. R. Prezydent Miasta L. w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, w piśmie z [...] maja 2021 r., uznał, że to Gmina B. pozostaje miejscem zamieszkania oraz ośrodkiem osobistych spraw J. R., a tym samym miejscem zamieszkania w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Organ podkreślił, że z przekazanej dokumentacji wynika, że wniosek J. R. wpłynął do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. [...] stycznia 2021 r. zgodnie z miejscem zamieszkania wnioskodawcy. Ośrodek skompletował dokumentację wraz z zaświadczeniami lekarskimi wypełnionymi przez lekarza specjalistę medycyny rodzinnej z Centrum Medycznego [...] w S. przy ul. [...].
J. R. od [...] grudnia 2019 r. do [...] sierpnia 2020 r. przebywał w Domu Pomocy Społecznej w L. przy ul. [...]. Zrezygnował z pobytu w placówce z uwagi na tęsknotę za rodziną oraz psychiczną niemożliwość odnalezienia się w placówce. Wnioskodawca wniósł o skierowanie do domu pomocy społecznej w S. przy ul. [...], wskazując, że są to jego strony rodzinne i na starość chce wrócić do korzeni. Z przekazanej dokumentacji wynika również, że J. R. posiada konto bankowe w [...] z siedzibą w S., a w dokumentacji jako adres swojego zamieszkania wszędzie wskazuje: C., gmina B. W ocenie organu, miejscem zamieszkania J. R. nie jest L., ponieważ zrezygnował on z pobytu w tym mieście. Nie zgodził się z ustaleniami Gminy B., że J. R. przez kilkadziesiąt lat był mieszkańcem L. Wnioskodawca był zameldowany w L. przy ul. [...] m. [...] od 1975 r. do 1985 r. Od 1985 r. do 2016 r. przebywał poza granicami Polski, w A., po powrocie był zameldowany w R., gmina W., natomiast w L. przy ul. [...] m. [...] był zameldowany przez okres dwóch miesięcy, od [...] listopada 2019 r. do [...] stycznia 2020 r.
Zdaniem organu, skoro w przekazanej dokumentacji J. R. oświadcza, że zrezygnował z placówki z uwagi na tęsknotę za rodziną, a jednym z zadań pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym, których świadczeniobiorca nie będzie w stanie sam przezwyciężyć, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem, to emanacją tej zasady byłoby w sytuacjach trudności w ustaleniu aktualnego miejsca zamieszkania danej osoby wzięcie pod uwagę woli tej osoby co do pobytu w danej miejscowości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Przez spór o właściwość (kompetencyjny), o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy B. a Prezydentem Miasta L., ponieważ oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku J. R. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zasady określenia właściwości miejscowej gminy uregulowane zostały w art. 101 u.p.s., zgodnie z którym właściwość miejscową ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwa miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zamieszkania tej osoby na pobyt stały (ust. 2 u.p.s.).
W rozpoznawanej sprawie oba organy pozostające w sporze jako podstawę skierowania wnioskodawcy do domu pomocy społecznej wskazują art. 101 ust. 1 u.p.s. w związku z art. 25 K.c. Ich ustalenia dotyczyły zatem wskazania, czy wnioskodawca jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, przez co należy rozumieć miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie J. R. na dzień złożenia wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej nie posiadał miejsca stałego zameldowania. Ostatnio zameldowany był na pobyt stały w Domu Pomocy Społecznej w L. przy ul. [...] w okresie od [...] grudnia 2019 r. do [...] sierpnia 2020 r. Z pobytu w DPS zrezygnował, a następnie przez pewien czas przebywał w Z. u siostry. Do gminy B. przyjechał [...] grudnia 2020 r. w odwiedziny do krewnej L. K. Prezydent Miasta L. wskazał też, że wnioskodawca był zameldowany w L. przy ul. [...] m. [...] od 1975 r. do 1985 r. Od 1985 r. do 2016 r. przebywał poza granicami Polski, w A., po powrocie był zameldowany w R., gmina W. Kolejno był zameldowany w L. przy ul. [...] m. [...] przez okres dwóch miesięcy, od [...] listopada 2019 r. do [...] stycznia 2020 r.
Powyższe okoliczności wskazują, że w odniesieniu do J. R. trudno mówić o ześrodkowaniu aktywności życiowej w określonej miejscowości. Nie można zatem ustalić jego miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c., do którego należy się odwołać, gdyż ustawa o pomocy społecznej nie definiuje tego określenia. Zgodnie z tym przepisem miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Określenie to zawiera zatem dwa nierozerwalnie ze sobą związane elementy: przebywanie osoby w danej miejscowości (czynnik zewnętrzny) i zamiar stałego przebywania (czynnik wewnętrzny). Jak podkreśla się przy tym w orzecznictwie, wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W odniesieniu do wnioskodawcy należało przyjąć, że jego pobyt w C. u krewnej nie nosi cech zamiaru stałego pobytu. Ani wnioskodawca w taki sposób nie określił swojego pobytu tam, ani też udzielająca gościny J. R. P. K. nie traktowała jego pobytu jako stałego. W tej sytuacji okazjonalne i grzecznościowe pobyty wnioskodawcy w lokalach mieszkalnych u krewnych, nie mogą być traktowane jako wskazanie miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c. Wobec tak ustalonych okoliczności sprawy wnioskodawcę należało uznać za osobę bezdomną. W tej sytuacji natomiast nie bada się zamiaru stałego pobytu wnioskodawcy, lecz ustala gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, bez względu na to, kiedy ostatni raz w gminie tej osoba przebywała. Oznacza to, że w sprawie, że nie ma podstaw do ustalenia organu właściwego na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s., zastosowanie znajdzie natomiast przepis art. 101 ust. 2 u.p.s., gdzie właściwa miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zamieszkania osoby na pobyt stały.
Wobec tego organem właściwym do rozpoznania wniosku J. R. o skierowanie do domu pomocy jest Prezydent Miasta L. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.