Uzasadnienie
Prezydent Wrocławia reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu, wnioskiem z dnia 18 marca 2016 r., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Wrocławia a Prezydentem m.st. Warszawy przez wskazanie Prezydenta m.st. Warszawy jako organu właściwego do udzielenia świadczeń z pomocy społecznej P.G.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wnioskiem z dnia 16 września 2015 r. P.G. zwrócił się o pomoc finansową do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wskazując, że aktualnie przebywa w ośrodku leczenia uzależnień w R. z powodu uzależnienia od alkoholu. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w R. ustalił, że P.G. jest osobą bezdomną, a jego ostatnie miejsce zameldowania znajduje się w Warszawie i przekazał przedmiotową sprawę do Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście w Warszawie.
W dniu 18 listopada 2015 r. P.G. złożył kolejny wniosek o zapomogę finansową, wskazując adres do przesłania zapomogi we Wrocławiu. Pismem z dnia 9 grudnia 2015 r. Prezydent m.st. Warszawy, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm., dalej u.p.s.), przekazał przedmiotową sprawę Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej we Wrocławiu. Zdaniem organu nie można uznać, że wnioskodawca jest osoba bezdomną.
We wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wyjaśniono, że w toku postępowania Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu ustalił, iż pod wskazanym w drugim wniosku adresem znajduje się budynek, w którym wynajmowane są lokale na działalność gospodarczą oraz osobom fizycznym. Podkreślono, że pracownikowi ośrodka nie udało się skontaktować z wnioskodawcą ani we wskazanym miejscu zamieszkania, ani telefonicznie pod podanym numerem. Wskazano, że właściciel warsztatu samochodowego zlokalizowanego pod tym samym adresem nie zna wnioskodawcy i nigdy o nim nie słyszał. Podkreślono także, że P.G. nigdy nie korzystał ze świadczeń pomocy społecznej we Wrocławiu, jak również nie jest znany organowi z innych okoliczności. W związku z powyższym Prezydent Wrocławia uznał, że P.G. spełnia warunki określone w art. 6 pkt 8 u.p.s. aby uznać go za osobę bezdomną. Nie posiada on bowiem zameldowania, jak również nie zamieszkuje faktycznie pod wskazanym przez siebie adresem przy ul. W. we Wrocławiu. W budynku, w którym mieści się przedmiotowy lokal znajdują się pokoje do wynajęcia, a zatem należy wnioskować, iż jest on przeznaczony do czasowego zamieszkiwania, co również mogło mieć miejsce w przypadku P.G. Sam wnioskodawca także uważa się za osobę bezdomną, na co wskazywał we wniosku z dnia 16 września 2015 r. Tym samym w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 101 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo do ustalania świadczeń jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent m.st. Warszawy reprezentowany przez Dyrektora Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście w Warszawie wniósł o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu o właściwość poprzez wskazanie Prezydenta Wrocławia jako organu właściwego do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. We wniosku podkreślono, że z ustaleń dokonanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu nie wynika, że P.G. niezamieszkuje pod wskazanym we wniosku adresem. Podkreślono, że już sam fakt znajdowania się pod tym adresem lokali do wynajęcia może potwierdzać okoliczność zamieszkiwania tam P.G., zaś firma wynajmująca lokale, do której należy przedmiotowy budynek, temu nie zaprzeczyła. Ponadto okoliczność zamieszkiwania przez wnioskodawcę pod wskazanym adresem potwierdza fakt odebrania przez niego w dniu 17 grudnia 2015 r. pisma o przekazaniu sprawy. Zatem, zdaniem Prezydenta m.st. Warszawy, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu dokonał nieprawidłowych ustaleń co do miejsca zamieszkania P.G., a w rezultacie błędnie uznał go za osobę bezdomną. Zdaniem Prezydenta m.st. Warszawy, za adres zamieszkania wnioskodawcy uznać należy ul. W. we Wrocławiu, czyli adres wskazany bezpośrednio przez P.G. Tym samym organem właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy powinien być Prezydent Wrocławia.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.)). W przypadku sporów pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spór w przypadku, gdy brak jest wspólnego dla tych jednostek organu wyższego stopnia. W myśl art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Organy będące w sporze nie mają wspólnego organu wyższego stopnia.
Podkreślenia jednocześnie wymaga, że przy formułowaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość niezbędnym jest wcześniejsze dokonanie przez organ ustaleń i rozważań pozwalających na stwierdzenie, iż przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, organ wnioskujący nie jest właściwy. Bowiem wyjaśnienie stanu faktycznego i podejmowanie czynności określonych w art. 7 k.p.a. nie należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego zakres kognicji jest ograniczony jedynie do wskazania właściwego organu. Dopóki organy będące w sporze nie ustalą stanu faktycznego sprawy, niemożliwe jest dokonanie prawidłowej kwalifikacji prawnej i ustalenie organu właściwego w sprawie (postanowienia NSA z 4 listopada 2014 r. II OW 105/14; z 27 maja 2008 r. II OW 14/08, z 17 grudnia 2015 r. II OW 121/15). Brak ustaleń, o których mowa powyżej, powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu podlega oddaleniu na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a.
Niniejsza sprawa wszczęta została wnioskiem o udzielenie P.G. świadczenia w ramach pomocy społecznej. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy zobowiązanej do wypłacenia wnioskowanego świadczenia ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). W pierwszym wniosku o udzielenie mu świadczenia P.G. wskazał, że jest osobą bezdomną, co spowodowało że jego wniosek zgodnie z powyższymi przepisami przekazany został do gminy jego ostatniego miejsca zameldowania, tj. m.st. Warszawy. Jednakże w drugim wniosku, P.G. wskazał jako adres, na który przesyłane mają być przyznane mu środki, Wrocław ul. W. Prezydent m.st. Warszawy uznał adres ten, za aktualny adres zamieszkania wnioskodawcy i stwierdził, że nie jest on już osobą bezdomną, a w rezultacie w myśl art. 101 ust. 1 u.p.s. przekazał wniosek do gminy w której aktualnie zamieszkuje wnioskodawca, tj. gminy Wrocław. Prezydent Wrocławia po przeprowadzonym postępowaniu ustalił jednak, że wnioskodawca nie zamieszkuje pod wskazanym adresem, a zatem w konsekwencji wciąż jest osobą bezdomną i jego wniosek rozpoznany powinien zostać przez gminę, w której był ostatnio zameldowany na pobyt stały.
Ze względu na charakter niniejszej sprawy, aby możliwym było wskazanie przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego w sprawie, koniecznym jest ustalenie czy wnioskodawca jest osobą bezdomną, a jeżeli bezdomnym nie jest to gdzie znajduje się jego miejsce zamieszkania. Niewątpliwie ustalenia organów pozostających w sporze w tym zakresie nie są wystarczające.
Stosownie do art. 6 pkt 8 u.p.s. osobą bezdomną, jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Pierwotnie P.G. wyjaśnił, że jest osoba bezdomną. Jednakże w drugim złożonym przez siebie wniosku wskazał adres do przesyłania mu przyznanych świadczeń, co może potwierdzać iż aktualnie posiada on już miejsce zamieszkania. W takiej sytuacji należałoby uznać, że nie jest już osoba bezdomną. Dokładne ustalenie tej okoliczności jest w niniejszej sprawie konieczne, gdyż zmiana w tym zakresie powoduje zmianę organu właściwego do rozpoznania wniosku.
Ustalenia dokonane przez Prezydenta Wrocławia w tym zakresie uznać należy za niewystarczające i niewyjaśniające stanu faktycznego sprawy w sposób precyzyjny. Nie można zgodzić się z argumentacją podnoszoną w rozpoznawanym wniosku, że P.G. nie zamieszkuje pod wskazanym adresem. Niewystarczający do potwierdzenia tego stanowiska jest bowiem fakt niezastania przez pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu P.G. pod wskazanym adresem. Jak ustalił organ na ul. W. we Wrocławiu znajduje się budynek, w którym wynajmowane są lokale osobom prawnym, ale także osobom fizycznym na czasowy pobyt. W toku postępowania nie uzyskano informacji od wynajmującego czy zamieszkuje tam lub zamieszkiwał P.G. Ustalono jedynie, że właściciel warsztatu samochodowego znajdującego się pod tym samym adresem nie zna i nigdy nie słyszał o P.G. Jednak w aktach administracyjnych przesłanych przez Prezydenta m.st. Warszawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji przesłanej na adres we Wrocławiu, które zostało podpisane przez P.G. Jednocześnie jednak niemożność skontaktowania się z P.G., jego nieobecność pod wskazanym adresem oraz fakt, że nie mieści się tam tradycyjny lokal mieszkalny, nie pozwalają jednoznacznie uznać, ze jest to jego adres zamieszkania i definitywnie stwierdzić, że nie jest on obecnie osoba bezdomną. Tym bardziej, że w drugim wniosku wskazał on przedmiotowy adres jako adres do przesyłania przyznanych mu środków, nie określając go wprost jako miejsce swojego zamieszkania. Powyższe okoliczności nie pozwalają na jednoznaczne uznanie, że w niniejszej sprawie dostatecznie i prawidłowo ustalono stan faktyczny.
Zatem przedstawiony w aktach sprawy stan faktyczny sprawy nie pozwala na zajęcie jednoznacznego stanowiska co do miejsca zamieszkania P.G., a co się z tym wiąże, nie pozwala na rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie został wyposażony w środki prawne pozwalające mu na wyjaśnienie lub uzupełnienie stanu faktycznego, to musi on dysponować prawidłowo ustalonym stanem faktycznym sprawy aby móc rozstrzygnąć spór. Spór powstały na tle niewyjaśnionego stanu faktycznego sprawy jest więc sporem pozornym, który nie może zostać rozstrzygnięty przez wskazanie organu właściwego w sprawie.
Odnosząc się do wniosku Prezydenta Wrocławia o zasądzenie kosztów postępowania wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 199 p.p.s.a., strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Wyjątki od tej ogólnej zasady określają przepisy art. 200-201 oraz art. 203-204, i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden ze wskazanych przepisów nie może być stosowany w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, a w szczególności nie może być odpowiednio stosowany art. 200 p.p.s.a, przepis ten bowiem odnosi się do zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zaś w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym o dochodzeniu praw nie można mówić w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Organ występujący z wnioskiem nie dochodzi swych praw, ale zwraca się do sądu administracyjnego o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W związku z powyższym brak było podstaw do zasądzenia na rzecz m.st. Warszawy zwrotu kosztów postępowania.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 64 § 3 i art. 151 ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wniosek.