Uzasadnienie
Wojewoda S. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem z dnia 7 lutego 2017 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w K. o stwierdzenie ustanowienia prawa trwałego zarządu. Organ wniósł o wskazanie jako organu właściwego do załatwienia sprawy Prezydenta Miasta M.. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że Prezydent Miasta M. przekazał Wojewodzie S. pismem z dnia 28 czerwca 2016 r. wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w K. (dalej GDDKiA) z dnia 5 października 2015 r. o stwierdzenie ustanowienia prawa trwałego zarządu, powołując jako podstawę przekazania art. 65 w związku z art. 19 K.p.a.
Wskazano, że w uzasadnieniu wniosku przekazującego podniesiono jedynie, że działki zostały zajęte pod budowę wschodniej obwodowej GOP-odcinek S.-Z.-M.-K.(obecnie droga S-[...]) zgodnie z decyzją Wojewody K. z dnia [...] kwietnia 1975 r. znak [...]. Wojewoda wskazał, że organ przekazujący nie powołał przepisów prawa materialnego, który wskazywałby na kompetencje Wojewody do wydania decyzji w opisanym zakresie. Wywiedziono jedynie, iż skoro Wojewoda K. wydał decyzję lokalizacyjną stanowiącą podstawę budowy w/w inwestycji, to za zasadne uznać należy, że przekazanie sprawy do rozpatrzenia Wojewodzie S..
Natomiast w ocenie Wojewody S., w obowiązującym stanie prawnym, w odniesieniu do nieruchomości ujętych w/w wnioskiem zastosowanie powinien mieć art. 223 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2015 poz. 1774 z późn. zm.). Wskazano, że przepis ten nakłada na starostę (w tym przypadku - Prezydenta Miasta wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej) obowiązek oddania w trwały zarząd GDDKiA nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, które zajęte były pod drogi publiczne. Zdaniem Wojewody dyspozycja w/w przepisu ma charakter porządkujący i wskazuje starostę jako zobowiązanego do oddania w trwały zarząd GDDKiA nieruchomości zajętych pod drogi krajowe, ze względu na posiadaną przez ten organ kompetencję do reprezentowania Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami.
Podkreślono, że właściwość starosty do oddania w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad i nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, zajętych pod drogi krajowe została również potwierdzona w orzecznictwie sądów administracyjnych między innymi w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2009 r. sygn. akt I OW 76/09 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 807/11. Wskazano, że uregulowania dotyczące trwałego zarządu na nieruchomościach zajętych pod drogi krajowe znajdują się również w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 z późn. zm. – dalej "specustawa drogowa"). Podano, że zgodnie z art. 20 ust. 1 specustawy drogowej – GDDKiA albo właściwy zarząd drogi otrzymują z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd odpowiednio nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotycząca tych nieruchomości stała się ostateczna. Stosownie zaś do art. 20 ust. 3 specustawy drogowej – GDDKiA albo właściwy zarząd drogi otrzymują z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd odpowiednio nieruchomości nabyte na własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego na cele budowy dróg, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zgodnie zaś z 20 ust. 4 specustawy drogowej – ustanowienie trwałego zarządu, o którym mowa w w/w przepisach, stwierdzają wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych w drodze decyzji.
Wojewoda S. uznał, że powyższy przepis ma zastosowanie do nieruchomości objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaną na podstawie przepisów specustawy drogowej, a zatem nie ma podstaw do wnioskowania, iż wojewoda jest organem właściwym do ustanowienia trwałego zarządu na wszystkich nieruchomościach zajętych pod drogi krajowe. Kompetencja wojewody w tym zakresie ogranicza się do nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaną na podstawie przepisów specustawy drogowej.
Organ wskazał, że decyzja Wojewody K. z dnia [...] kwietnia 1975 r. o ustaleniu lokalizacji budowy wschodniej obwodowej GOP - odcinek S.-Z.-M.- K. nie została wydana w oparciu o przepisy specustawy drogowej.
Wobec tego w ocenie Wojewody wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia ustanowienia prawa trwałego zarządu nie należy do kompetencji Wojewody S., zaś Prezydent Miasta M. nie uznał swojej właściwości w tej sprawie, zasadnym jest wniosek o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu negatywnego na zasadzie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wskazanie Prezydenta Miasta M. jako organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie w/w sporu o właściwość Prezydent Miasta M. wniósł o wskazanie jako organu właściwego do rozpoznania wniosku – Wojewody S..
Wskazano, że zgodnie z art. 20 ust. 1 specustawy drogowej, GDDKiA albo właściwy zarząd drogi otrzymują z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd odpowiednio nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotycząca tych nieruchomości stała się ostateczna. W myśl art. 20 ust. 4 w/w ustawy ustanowienie trwałego zarządu, o którym mowa w ust. 1 i 2, stwierdzają wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych w drodze decyzji. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej u.d.p.), drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się m.in. na kategorię dróg krajowych. Natomiast, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.p., do dróg krajowych zalicza się autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych.
Mając na względzie obowiązujące przepisy prawa organ stwierdził, że Prezydent Miasta M. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, nie jest organem właściwym do wydania decyzji w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad.
Na marginesie wskazano, że w odniesieniu do działek o nr [...] i [...] objętych wnioskiem GDDKiA, Wojewoda S. wydał już decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2014r. stwierdzając ustanowienie z mocy prawa, nieodpłatnie trwałego zarządu na rzecz GDDKiA.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór o właściwość w znaczeniu przewidzianym w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem o właściwość negatywnym, który powstał pomiędzy Wojewodą S. a Prezydentem Miasta M. na tle rozpatrzenia wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. z dnia 5 października 2015 r. o stwierdzenie ustanowienia prawa trwałego zarządu – dotyczy działek nr [...], [...], [...], [...], [...],[...] i [...].
Wskazać należy, że do najważniejszych aktów prawnych regulujących problematykę wykonywania funkcji zarządców dróg m. in. przez organy samorządu terytorialnego, należy zaliczyć ustawę o drogach publicznych. Obecnie obowiązuje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2016, poz. 1440), która zastąpiła ustawę z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1962 r., Nr 20, poz.
- obowiązującą w dniu 24 kwietnia 1975 r., czyli w dniu wydania decyzji o lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Zatem ustawą, której przepisy mają zastosowanie w niniejszej sprawie jest ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdyż przy rozpoznawaniu sporu o właściwość, zastosowanie mają przepisy obowiązujące w dacie wydania postanowienia rozstrzygającego wniosek. Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 tej ustawy, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, do dróg krajowych zalicza się autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych. Z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika zaś, że organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Natomiast w myśl art. 19 ust. 2 tej ustawy, zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;
- wojewódzkich - zarząd województwa;
- powiatowych – zarząd powiatu;
- gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Skoro zatem w niniejszej sprawie ustalone zostało, że droga S-[...] jest drogą ekspresową, to zarządcą tej drogi jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.
Wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych stanowią m.in., że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi na wniosek właściwego zarządcy drogi (art. 11a ust. 1). Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 4 specustawy, ustanowienie trwałego zarządu, o którym mowa w ust. 1 i 2, stwierdzają wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych w drodze decyzji. Podkreślić także należy, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych jest ustawą szczególną w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wynika z art. 2 pkt 11 u.g.n., gdyż reguluje ona kompleksowo zasady i warunki przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym nabywania nieruchomości na ten cel i organy właściwe w tych sprawach.
Zaznaczyć należy, że nabywanie nieruchomości pod drogi bez względu na tryb w jakim to następuje stanowi konsekwencję decyzji ustalającej lokalizację drogi. Stwierdzić zatem należy, że skoro specustawa obejmuje swą regulacją, oprócz warunków lokalizacji, także warunki nabywania nieruchomości na ten cel, różnicując właściwość organów wyłącznie w zależności od rodzaju drogi, to należy uznać, że organ właściwy do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi jest organem właściwym w sprawach wynikłych na jej podstawie. Dotyczy to jednak sytuacji, gdy decyzja lokalizacyjna została wydana na podstawie przepisów specustawy drogowej. W niniejszej natomiast sprawie decyzja Wojewody K. z dnia [...] kwietnia 1975 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji Nr [...] nie została wydana w oparciu o przepisy specustawy drogowej, lecz na podstawie uchwały Nr 109 Rady Ministrów z dnia 29 maja 1971 r. w sprawie lokalizacji inwestycji. Wobec tego w niniejszej sprawie nie będą miały zastosowania przepisy specustawy lecz przepisy ogólne, czyli ustawa o gospodarce nieruchomościami, a dokładnie art. 223 ust. 2 u.g.n., który stanowi, że starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, oddadzą w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, zajęte pod drogi krajowe.
Mając zatem na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy uznać należy, że organem właściwym w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta M. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.