Uzasadnienie
Prezydent Miasta [...] wnioskiem z dnia 14 lutego 2023 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Burmistrzem Miasta i Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. L. o przyznanie zasiłku celowego.
W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że OPS w [...] przekazał do MOPS-u w [...] protokół z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z B. L., w którym została zawarta jej prośba o zmianę sposobu realizacji przyznanego dotychczas przez Prezydenta Miasta [...] zasiłku stałego oraz o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu okularów korekcyjnych.
W następstwie powyższego organ wnioskujący ustalił, że B. L., uprzednio zamieszkałej w [...], a następnie jako osobie bezdomnej (posiadającej ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały w [...] i przebywającej w Schronisku dla Osób Bezdomnych), Prezydent Miasta [...] - jako organ właściwy - udzielał dotychczas pomocy w formie: zasiłku stałego, schronienia oraz zasiłku okresowego. Mając jednak na uwadze, iż obecnie wnioskująca o udzielenie pomocy społecznej mieszka w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w [...] (w dniu 29 października 2022 r. opuściła schronisko i od listopada 2022 r. wynajęła pokój pod ww. adresem), Prezydent Miasta [...] wszczął postępowania administracyjne, po przeprowadzeniu których uchylił dotychczasowe decyzje przyznające jej pomoc finansową oraz zmienił decyzję przyznającą schronienie, ograniczając objęty tym rozstrzygnięciem okres pomocy do faktycznego pobytu zainteresowanej w schronisku. Tym samym, uchylając decyzję o przyznaniu zasiłku stałego, Prezydent Miasta [...] dał wyraz temu, iż nie jest on organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o zmianę sposobu realizacji wypłaty wspomnianego wyżej świadczenia.
Zdaniem zatem organu wnioskującego, wobec faktu, iż B. L. mieszka obecnie w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w [...], nie sposób uznać jej za osobę bezdomną - w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej.
W konsekwencji, właściwym do rozpatrzenia wniosku zainteresowanej o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego, ze względu na miejsce jej zamieszkania, jest Burmistrz [...] (art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej).
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta i Gminy [...] wskazywał, że B. L. spełnia nadal przesłanki pozwalające uznać, iż jest ona osobą bezdomną - w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z ustaleniami pracownika socjalnego, B. L. posiadała ostatnie zameldowanie w [...] i od lat przebywała w schroniskach dla osób bezdomnych. Aktualnie przebywa natomiast w budynku przy ul. [...], gdzie wprawdzie zajmuje 1 pokój, ale nie posiada jednak umowy najmu. Sama twierdzi, iż przebywa tam tymczasowo, z zamiarem krótkotrwałego pobytu. Z notatki pracownika socjalnego wynika również, iż budynek ten jest przeznaczony na krótkotrwały pobyt ludzi go zajmujących. W budynku tym następuje bowiem rotacja osób wynajmujacych poszczególne pokoje. Zdaniem zatem organu uczestniczącego w sporze, budynek, w którym znajduje się wynajmowany przez B. L. pokój należy w praktyce traktować jako tzw. dom noclegowy a - jako taki - obiekt ten nie spełnia warunków z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.
Mając na uwadze powyższe, organ pozostający w sporze wskazał, że właściwość miejscową w niniejszej sprawie należy ustalić na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
W piśmie procesowym z dnia 12 maja 2023 r. Prezydent Miasta [...]podnosił, iż - w jego ocenie - wynajmowany przez B. L. lokal spełnia warunki do uznania go za lokal mieszkalny - w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, zatem brak jest w sprawie podstaw do przyjęcia, iż wnioskodawczyni jest osobą bezdomną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W niniejszej sprawie oba organy administracji uczestniczące w sporze uważają się za niewłaściwe w sprawie rozpoznania wniosku B. L. o przyznanie zasiłku celowego. Wnoszący o rozstrzygnięcie sporu organ stanął bowiem na stanowisku, że obecna sytuacja życiowa wnioskodawczyni wskazuje, iż jej centrum życiowe stanowi Miasto [...], w którym zamieszkuje ona od listopada 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] uznał zaś, że wnioskodawczyni winna być traktowana jak osoba bezdomna, a co z kolei wskazuje na właściwość organu według ostatniego miejsca stałego zameldowania.
W związku z powyższym wyjaśnić należy, że właściwość miejscową gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 901; dalej jako: "u.p.s."). W ust. 1 powołanego artykułu ustanowiono zasadę, zgodnie z którą właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 u.p.s. w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały. Odnośnie pierwszego z powołanych przypadków, wskazać trzeba, że co prawda sama ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", jednakże w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, iż przez miejsce zamieszkania (zgodnie z ogólną definicją zawartą w art. 25 k.c.) należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza przedstawionych wyżej stanowisk oraz materiał zawarty w aktach sprawy prowadzi do wniosku, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku B. L. jest Burmistrz Miasta i Gminy [...]. Ocena ta jest zaś wynikiem uznania, że w tym mieście wnioskodawczyni zamieszkuje. Wyłączną argumentacją organu pozostającego w sporze, mającą świadczyć o jego niewłaściwości było wskazanie, że wnioskodawczyni zamieszkuje w budynku, który nie spełnia przesłanek definicji "lokalu mieszkalnego", a co nakazywało traktować ją jako osobę bezdomną.
Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż B.L.– jak wynika z materiału dowodowego sprawy - przebywa w [...] pod adresem ul. [...] od listopada 2022 r., a zatem już od niespełna roku, co świadczy o tym, iż nie jest to pobyt tylko krótkotrwały. Ponadto ustalenia wywiadu środowiskowego wskazują, że wnioskodawczyni wynajmuje znajdujący się pod tym adresem samodzielny pokój w domu prywatnym z dostępem do kuchni i łazienki. Z powyższego więc wynika, że wnioskująca o udzielenie pomocy zapewniła sobie warunki mieszkaniowe, w sposób względnie trwały i długoterminowy. W aktach sprawy brak jest natomiast dowodów na to, że pokój ten jest wynajmowany na zasadach hotelowych w budynku takim jak: hotel, pensjonat czy dom wypoczynkowy w celu jedynie krótkotrwałego pobytu. Nie można zatem przyjąć, że wnioskodawczyni korzysta z noclegu zorganizowanego w ramach usług hotelarskich - w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 2211) i w konsekwencji jest osobą bezdomną. W budynku tym - jak podaje Prezydent Miasta [...] w piśmie z dnia 12 maja 2023 r. - działalności tego typu nie zarejestrowano.
Przytoczone okoliczności uzasadniają zatem wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy [...] jako organu właściwego w sprawie, uwzględniając miejsce zamieszkiwania wnioskodawczyni (art. 101 ust. 1 u.p.s.).
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.