Uzasadnienie
Wnioskiem z 5 marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu wystąpiło o rozstrzygniecie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Mazowieckim Kuratorem Oświaty a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Radomiu, w sprawie rozpatrzenia zażalenia M. K. na postanowienie Wójta Gminy O. z [...] listopada 2011 r. nr [...] o odmowie przesunięcia wyznaczonego terminu uzupełnienia braków formalnych wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego, poprzez wskazanie Mazowieckiego Kuratora Oświaty jako organu właściwego w sprawie.
Wniesione za pośrednictwem Wójta Gminy O. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie M. K. przekazane zostało do Mazowieckiego Kuratorium Oświaty, które następnie zwróciło akta sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Radomiu.
W opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu, z przepisu art. 9b ust. 4 pkt 2 ustawy z 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) – zwanej dalej u.k.n., w związku z art. 9b ust. 7 pkt 2 tej ustawy oraz w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) wynika, że organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest Mazowiecki Kurator Oświaty.
Przepisy te stanowią, że stopień awansu zawodowego nauczyciela mianowanego nadaje w drodze decyzji administracyjnej nauczycielowi kontraktowemu organ prowadzący szkołę, a organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w tych sprawach jest organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Organem prowadzącym szkołę jest w niniejszej sprawie Gmina O., a organem sprawującym nadzór pedagogiczny – Mazowiecki Kurator Oświaty.
Zażalenie M. K. dotyczy postępowania w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego, ponieważ zostało złożone na postanowienie o odmowie przesunięcia wyznaczonego terminu uzupełnienia braków formalnych wniosku o nadanie takiego stopnia, a więc jest związane z jego wszczęciem.
W odpowiedzi na wniosek, Mazowiecki Kurator Oświaty wniósł o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu i podkreślił, że Mazowiecki Kurator Oświaty jest właściwy jako organ wyższego stopnia jedynie w sprawach enumeratywnie wskazanych w ustawie Karta Nauczyciela, to jest w sprawach decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania stopnia awansu zawodowego. Postępowanie to ma cechy postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej o nadaniu lub odmowie nadania takiego stopnia (art. 9b ust. 4 i 6 u.k.n.). Przepisy nie przewidują zatem innego zakończenia sprawy, jak wydanie decyzji, a w pozostałym zakresie, niewymienionym w tej ustawie zastosowanie będą miały przepisy ogólne, a zatem również wszelkie "wpadkowe" postępowania będą prowadzone w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i to właśnie według tych przepisów powinna być oceniana właściwość organu wyższego stopnia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Przez pojęcie sporu kompetencyjnego należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa, że nie jest właściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwiania konkretnej sprawy administracyjnej, przez organ administracji publicznej w postępowaniu jurysdykcyjnym (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej).
W niniejszej sprawie wystąpił negatywny spór kompetencyjny, ponieważ zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jaki i Mazowiecki Kurator Oświaty uznali, że są niewłaściwi do rozpoznania zażalenia M. K. na postanowienie o odmowie przesunięcia wyznaczonego terminu uzupełnienia braków formalnych wniosku o nadanie stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego.
Dla wyniku postępowania istotne znaczenie ma udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy Mazowiecki Kurator Oświaty jest organem wyższego stopnia dla całego postępowania prowadzonego przez organ prowadzący szkołę, a dotyczącego nadania nauczycielowi kontraktowemu stopnia nauczyciela mianowanego, czy też konieczne jest rozdzielenia postępowania kończącego się decyzją administracyjną w sprawie nadania lub odmowy nadania stopnia awansu zawodowego od postanowień wydawanych w toku tego postępowania ale w sprawach o charakterze wpadkowym.
Etapy awansu zawodowego nauczycieli oraz szczególny tryb postępowania w tej sprawie reguluje ustawa Karta Nauczyciela oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. Nr 260, poz. 2593 ze zm.) – zwane dalej rozporządzeniem. Zgodnie z § 11 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, dyrektor szkoły lub właściwy organ nadający stopień awansu zawodowego przeprowadza analizę formalną wniosku o podjęcie odpowiednio postępowania kwalifikacyjnego lub egzaminacyjnego i dokumentacji, o której mowa w § 9. Jeżeli wniosek o podjęcie odpowiednio postępowania kwalifikacyjnego lub egzaminacyjnego lub dokumentacja nie spełniają wymagań formalnych, dyrektor szkoły lub właściwy organ nadający stopień awansu zawodowego wskazuje szczegółowo stwierdzone braki i wzywa nauczyciela do ich usunięcia w terminie 14 dni wraz z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków w terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W niniejszej sprawie pismo zawierające wskazanie braków formalnych wraz z wezwaniem do ich usunięcia zostało wystosowane do M. K. (k. 12 akt administracyjnych) i to z uwagi na to pismo złożony został wniosek o przesunięcie wyznaczonego terminu do uzupełnienia braków formalnych, a następnie – po wydaniu przez organ postanowienia o odmowie – zażalenie do organu wyższego stopnia.
Poza wskazaniem, że nadanie lub odmowa nadania stopnia awansu zawodowego następuje w drodze decyzji administracyjnej, a także określeniem organów wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawa Karta Nauczyciela oraz rozporządzenie nie stanowią czy i w jakim zakresie do tego postępowania stosuje się przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie jednolicie uznaje się jednak, że postępowanie o nadanie stopnia awansu zawodowego nauczyciela jest postępowaniem odrębnym, realizowanym w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego a wydawane decyzje administracyjne podlegają kognicji sądów administracyjnych.
Właściwość organu do załatwienia kwestii wpadkowej związana jest z właściwością tego organu do wydania decyzji w sprawie w której zagadnienie szczegółowe wystąpiło. W niniejszej sprawie Wójt Gminy O. działał nie tyle jako organ jednostki samorządu terytorialnego, co jako organ prowadzący szkołę, a sprawa była sprawą z zakresu nadania stopnia awansu zawodowego.
Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Art. 17 k.p.a. stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu tego Kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Oznacza to, że w zakresie wyznaczania organów wyższego stopnia Kodeks postępowania administracyjnego przyznał pierwszeństwo przepisom szczególnym w tym wypadku art. 9b ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 9b ust. 4 pkt 2 Karty Nauczyciela.
Właściwości instancyjnej określonej w tym przepisie nie można zawężać jednak wyłącznie do postępowania zwykłego w przedmiocie nadania bądź odmowy nadania nauczycielowi stopnia awansu zawodowego. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw, by z kompetencji organu wyższego stopnia wyłączać rozpoznawanie/ocenę dopuszczalności rozpoznania zażaleń na postanowienia wydawane w kwestiach wpadkowych, ale podejmowanych w sprawie wszczętej wnioskiem o nadanie stopnia awansu zawodowego. Badanie właściwości rzeczowej przeprowadzane jest przez pryzmat przedmiotu sprawy, która ma podlegać rozstrzygnięciu i z tego względu organ właściwy do wydania decyzji w sprawie nadania nauczycielowi stopnia awansu zawodowego jest również organem właściwym we wszystkich kwestiach incydentalnych rozstrzyganych w granicach tej sprawy.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił jak w sentencji.