Uzasadnienie
Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Brzozowie, działając z upoważnienia Burmistrza Brzozowa, wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Brzozowa a Prezydentem Sosnowca oraz wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku W. M. w przedmiocie udzielenia pobytu dla niej i jej córki N. W. w Diecezjalnym Domu Matki i Dziecka Caritas Diecezji Sosnowieckiej w Sosnowcu.
W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] stycznia 2017 r. do MOPS w Brzozowie wpłynęła dokumentacja dotycząca W. M. przebywającej od grudnia 2016 r. w Diecezjalnym Domu Matki i Dziecka w Sosnowcu, celem załatwienia sprawy według kompetencji.
W ocenie wnioskodawcy OPS w Sosnowcu uznał siebie za organ właściwy w sprawie, gdyż pracownik socjalny tegoż Ośrodka w dniu [...] stycznia 2017 r. przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy (część I), dotyczący osób ubiegających się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, zgromadził dokumentację konieczną do rozpatrzenia podania, a także dostrzegł potrzebę udzielenia pomocy w postaci pobytu W. M.i jej córki w Diecezjalnym Domu Matki i Dziecka w Sosnowcu od grudnia 2016 r. do grudnia 2017 r. W przeprowadzonym wywiadzie nie ustalono jednoznacznie, gdzie Pani W. M. wraz z córką planuje przebywać, jednakże biorąc pod uwagę oświadczenie w postaci deklaracji zgłoszenia się do Powiatowego Urzędu Pracy w Sosnowcu celem uzyskania statusu osoby bezrobotnej, a tym samym zgłoszenie gotowości do uzyskania zatrudnienia na lokalnym rynku pracy przesądza o tym, iż umiejscowiła swoje zawodowe interesy w Sosnowcu. Tam też w chwili obecnej mieszka.
Ponadto wskazano, że W. M. jest zameldowana na pobyt czasowy pod adresem Domu Matki i Dziecka w Sosnowcu oraz jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Sosnowcu. Wystąpiła o ustalenie prawa do korzystania ze świadczeń rodzinnych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Sosnowcu i korzysta ze świadczeń zdrowotnych w Sosnowcu.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Sosnowca wniósł o wskazanie Burmistrza Brzozowa jako organu właściwego do rozpoznania przedmiotowego wniosku.
W uzasadnieniu wskazano, że strona nigdy nie planowała zostać w Sosnowcu, co wynika jednoznacznie z jej oświadczenia z dnia 30 marca 2017 r., gdyż przez cały ten okres oczekiwała na przydział mieszkania na terenie Brzozowa. W dniu [...] kwietnia 2017 r. strona złożyła ponadto oświadczenie, iż dnia [...] kwietnia 2017 r. wyprowadza się do Rzeszowa, gdzie już wynajęła mieszkanie i wpłaciła stosowną zaliczkę.
Zwrócono uwagę, że Diecezjalny Dom Matki i Dziecka Caritas Diecezji Sosnowieckiej w Sosnowcu nie spełnia wymogów pojęcia "lokalu służącego zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych", o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tj. Dz. U. z 2016r. poz.1610). Jest to placówka przeznaczona do krótkotrwałego pobytu, związana z określoną sytuacją danej klientki. W konsekwencji zasadnym jest przyjęcie, iż pobyt strony był pobytem krótkotrwałym na czas określony, związany z zaawansowaną ciążą, a następnie porodem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.).
W niniejszej sprawie, spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku W. M.o udzielenie pobytu we wskazanym Domu Matki i Dziecka w Sosnowcu.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016, poz. 930 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.s., w sprawie z zakresu pomocy społecznej, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 marca 2005 r. w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży (Dz. U. Nr 43, poz. 418), osoba ubiegająca się o skierowanie do domu składa wniosek w ośrodku pomocy społecznej właściwym ze względu na jej miejsce zamieszkania (ust. 1), a ośrodek ten kompletuje dokumenty, o których mowa w ust. 3, w terminie 14 dni i przekazuje je do starosty najbliższego powiatu prowadzącego dom, który wydaje decyzję o skierowaniu do domu (ust. 2).
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 z późn. zm.). Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. Przez zamiar w szczególności należy rozumieć wolę wewnętrzną, ujawnianą np. w oświadczeniach osoby zainteresowanej.
Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09).
Wskazać też wypadnie, że dla ustalenia miejsca zamieszkania w celu określenia właściwości miejscowej gminy, istotny jest stan faktyczny jaki ma miejsce w dacie złożenia wniosku o udzielenie pomocy w postaci skierowania jej do domu dla matek. Uwaga ta jest o tyle istotna, że jak wynika z treści odpowiedzi na wniosek i dołączonych do niej załączników, podopieczna chciała i mogła już zmienić miejsce zamieszkania.
Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, iż w przypadku W. M. miejscem zamieszkania w dacie ubiegania się o pomoc i faktycznego korzystania z tej pomocy, jak również w dacie wszczęcia niniejszego sporu, było miasto Sosnowiec. Nie było wówczas żadnych przesłanek, by twierdzić, że przebywa tam nie mając zamiaru stałego pobytu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane powyżej okoliczności uprawniają do stwierdzenia, iż głównym ośrodkiem życiowej działalności wnioskodawczyni, w którym w dacie ubiegania się o pomoc miała ona zamiar realizować, było miasto Sosnowiec, a nie Brzozów, gdzie - mimo zameldowania - nie mieszka. Ekspektatywa lokalu socjalnego na terenie Brzozowa nie daje podstaw do twierdzenia, że tam właśnie znajduje się jej miejsce zamieszkania. Ewentualne uzyskanie takiego lokalu jest zdarzeniem przyszłym i dopiero po jego ziszczeniu i faktycznym zamieszkaniu w takim lokalu można będzie mówić o nowym miejscu zamieszkania.
Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu miał fakt aktualnego przebywania W. M. z zamiarem stałego pobytu w dacie ubiegania się o pomoc. Wskazać należy, że stwierdzenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną), a podlega ocenie na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 wskazał, iż wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Za takie należało uznać zachowanie W. M., w szczególności w sytuacji, kiedy miała pod opieką swoje małe dziecko i oczekiwała narodzin kolejnego dziecka. O zamiarze pozostania w Sosnowcu świadczyła też rejestracja w tamtejszym Urzędzie Pracy i przewidywany okres pobytu w Domu Matki i Dziecka.
Jednocześnie zauważyć należy, że bez znaczenia w sprawie jest kwestia zameldowania, będąca kategorią prawa administracyjnego, lecz nieprzesądzająca o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Samo zameldowanie jest czynnością materialno-techniczną o charakterze deklaratoryjnym i służy celom ewidencyjnym potwierdzającym fakt pobytu w danym lokalu.
W konsekwencji przyjąć należało, że miejscem zamieszkania W. M., w rozumieniu art. 25 kodeksu cywilnego, na dzień składania wniosku o przyznanie pomocy było miasto Sosnowiec. Trzeba też dodać, że taka właściwość wynika również z przepisu art. 101 ust. 3 u.p.s., gdyż przedmiotowe żądanie miało charakter nagłej potrzeby i uzasadniało takie podejście do podania strony, na co zresztą po części zwrócono uwagę w odpowiedzi na wniosek.
Wobec powyższego uznać należało, że organem właściwym do rozpoznania sprawy W. M. w przedmiocie udzielenia pobytu dla niej i jej córki N. W. w Diecezjalnym Domu Matki i Dziecka Caritas Diecezji Sosnowieckiej w Sosnowcu, jest Prezydent Miasta Sosnowca.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.
Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl