Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 20 listopada 2018 r. Burmistrz O. zwrócił się o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem O. a Prezydentem Miasta P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K. B. o umieszczenie w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek o umieszczenie K. B. w DPS wniosła jej córka M B. Z zebranej dokumentacji wynika, że K. B. posiada stałe zameldowanie na terenie gminy O. Z uwagi na pogarszający się stan zdrowia od 2016 r. czasowo przebywała u córki w P. Córka zameldowała matkę u siebie na pobyt czasowy od 18 lipca 2018 r. Aktualnie K. B. przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w S.. Z opinii lekarza psychiatry z dnia 28 września 2018 r. wynika, że K. B. ze względu na stan psychiczny pozostaje osobą niezdolną do rozumienia i podejmowania czynności prawnych i wskazane jest ubezwłasnowolnienie całkowite. Zdaniem wnioskującego organu, właściwym w sprawie jest MOPS w P. Filia N., bowiem to P. jest miejscem stałego pobytu K. B. i w P. koncentruje się jej życie. Wnioskowano również o skierowanie do DPS w P. przy ul. N. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta P. podał, że K. B. przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w S. W wywiadzie środowiskowym wskazano, że jest zameldowana na pobyt stały w K. W związku ze złym stanem zdrowia została zameldowana na pobyt czasowy u córki w P. Jednakże ze względu na pogarszający się stan zdrowia oraz konieczność całodobowej opieki została umieszczona w ZOL w S. Pismem z dnia 3 października 2018 r. OPS w S. uzupełnił informacje zawarte w wywiadzie środowiskowym. Według Prezydenta Miasta P., z załączonego protokołu przesłuchania świadka wynika, że K. B. nie mieszkała przed umieszczeniem w ZOL u córki w P., tylko w swoim mieszkaniu w K. Bezpośrednio po pobycie w szpitalu została umieszczona w ZOL z przyczyn zdrowotnych. Zdaniem Prezydenta, miejscem zamieszkania osoby, która nie może mieszkać w dotychczasowym mieszkaniu, gdyż zmuszona jest korzystać z leczenia szpitalnego, czy też całodobowej opieki w zakładzie opiekuńczym jest miejscowość, w której mieszkała przed pobytem szpitalnym. W związku z powyższym organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Ośrodek Pomocy Społecznej w O. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami jednostek rządowych. W niniejszej sprawie występuje spór negatywny w zakresie właściwości miejscowej organu, albowiem zarówno Burmistrz O., jak i Prezydent Miasta P. uznali się za niewłaściwych do rozpoznania wniosku K. B. o umieszczenie w domu pomocy społecznej.
Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508), ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei art. 59 ust. 1 tej ustawy stanowi, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025, dalej, jako: "k.c."). Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09). Natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2).
Odnosząc powyższe do sytuacji, jaka zachodziła w przedmiotowej sprawie należy wskazać, że aktualnym miejscem zamieszkania zainteresowanej jest miejscowość S. W tej miejscowości, a dokładnie w znajdującym się w niej Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym K. B. fizycznie przebywa od czerwca 2018 r. i tam koncentrują się obecnie ważne dla niej sprawy życiowe. Tam korzysta z całodobowej opieki gdyż jest osobą w podeszłym wieku, chorą i niezdolną do samodzielnej egzystencji. Z miejsca stałego zameldowania w K. (gm. O.) K. B. wyprowadziła się z uwagi na stan zdrowia i potrzebę zapewnienia jej opieki innych osób. Ze względu na brak możliwości powrotu do K. planuje sprzedaż położonej tam nieruchomości. Nie sposób również uznać, że miejscem zamieszkania K. B. jest P. Pobyt u córki miał bowiem charakter tymczasowy i wnioskodawczyni nie może tam wrócić, gdyż M. B. nie jest w stanie zapewnić matce całodobowej opieki. Niezbędną w jej sytuacji pomoc i opiekę zainteresowana znalazła w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym. Gmina S. stała się miejscem pobytu oraz ośrodkiem osobistych spraw K. B., a tym samym miejscem jej zamieszkania w rozumieniu ww. przepisów. Wyjaśnić także należy, iż lokalem mieszkalnym - w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 z późn. zm.) – jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, a więc również lokal w domu pomocy społecznej, jak i w zakładzie opiekuńczym (por. postanowienia NSA z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 188/11; z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt I OW 157/13). Tego rodzaju lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nim nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób - w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Spełnia on społecznie bowiem inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele (nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym). Nie jest on również miejscem publicznym, za które należy raczej uznać pomieszczenie lub teren przeznaczony dla publiczności, dla ogółu a zatem dostępny nieograniczonemu odbiorcy.
W tej sytuacji uznać należy, że żaden z organów biorących udział w przedmiotowym sporze nie jest właściwy do rozpoznania wniosku o skierowanie K. B. do domu pomocy społecznej. Podnieść należy, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość polega na wskazaniu, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do rozP. sprawy. Jeżeli więc z wnioskiem występuje jeden z organów pozostających w sporze (art. 22 § 3 pkt 2 K.p.a.), a żaden z nich nie jest właściwy do rozP. sprawy, nie jest możliwe rozpoznanie sporu przez wskazanie jako właściwego innego organu, który nie uczestniczy w tym postępowaniu. Uzasadnia to oddalenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość na podstawie art. 151 w zw. z art.15 § 2 i art. 64 § 3 P.p.s.a.