Uzasadnienie
Pismem z dnia 22 marca 2016 r. Starosta K. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem, a Prezydentem Miasta T. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. W. o przyznanie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, poprzez wskazanie Prezydenta Miasta T. jako organu właściwego w sprawie.
W uzasadnieniu wskazano, że do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. wpłynął wniosek A.W.z dnia 19 stycznia 2016 r., złożony za pośrednictwem Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w T., w sprawie przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka K. W. w rodzinie zastępczej. Strona wskazała, iż tworzy rodzinę zastępczą dla swojego brata i od września 2015 r. mieszka na terenie T.. Podniosła ponadto, że otrzymała informację od pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w T., iż świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej zostanie jej przyznane nie od dnia jego faktycznego umieszczenia w tej rodzinie, lecz od momentu jej zamieszkania na terenie T. tj. od 1 września 2015 r. W związku z tym, strona wniosła o przyznanie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania ww. dziecka, za okres od dnia faktycznego jego umieszczenia w tworzonej przez nią rodzinie zastępczej do sierpnia 2015 r. przez Starostę K. - Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K..
Przywołując treść art. 88 ust. 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 332 ze zm.), wnioskodawca podniósł, że przepis ten w zasadzie nie reguluje konkretnie kwestii właściwości miejscowej organu właściwego do załatwienia indywidualnej sprawy przyznania świadczeń określonych w tej ustawie, a jedynie wyznacza obowiązek skierowany do wymienionych w nim podmiotów, aby wniosek o przyznanie świadczeń lub dodatków, złożyły w powiatowym centrum pomocy rodzinie właściwym ze względu na miejsce swojego zamieszkania. Zdaniem organu, brak jest wobec tego w ustawie wyraźnej podstawy prawnej, określającej tę właściwość miejscową. W tej sytuacji, przy ustalaniu tejże właściwości należy posiłkowo odnieść się do ogólnych uregulowań dotyczących określania właściwości w procedurze administracyjnej, zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednak bez względu na to, czy uznany za podstawę określenia właściwości miejscowej zostanie art. 88 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, czy też art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a., to podstawowe kryterium ustalenia tej właściwości, czyli miejsce zamieszkania strony, pozostanie jednakowe.
Następnie organ podniósł, że w niniejszej sprawie bezsporne pozostają dwie kwestie. Po pierwsze, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Świnoujściu VIII Wydziału Zamiejscowego Rodzinnego i Nieletnich z siedzibą w K. z 20 listopada 2014 r., sygn. akt VIII RNsm 169/14, małoletni K. W. został umieszczony w rodzinie zastępczej spokrewnionej ustanowionej w osobie A.W.. Po drugie, A. W. wraz z jej podopiecznym od września 2015 r. faktycznie zamieszkują na terenie miasta T.. Organ podkreślił, że A.W. w okresie, w którym faktycznie zamieszkiwała na terenie powiatu k., a więc w obrębie właściwości miejscowej Starosty K., nie złożyła wniosku o przyznanie jakiegokolwiek świadczenia przewidzianego przepisami ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
Powołując się na treść art. art. 87 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, wnioskodawca wskazał, że początek realizacji (przyznania) świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej jest niezależny od miejsca zamieszkania rodziny zastępczej, a także od ewentualnej jego zmiany. Decydujący w tym względzie jest jedynie fakt rzeczywistego umieszczenia dziecka w tej rodzinie zastępczej. Miejsce zamieszkania rodziny zastępczej ma wpływ wyłącznie na ustalenie właściwości miejscowej organu przyznającego świadczenia i dodatki dla rodzin zastępczych. Skoro zatem A. W. tworząca rodzinę zastępczą spokrewnioną zmieniła miejsce zamieszkania z terenu powiatu k. na teren miasta na prawach powiatu T., to Starosta K. przestał być miejscowo właściwy do załatwienia sprawy z wniosku strony, natomiast właściwy miejscowo stał się Prezydent Miasta T.. Zdaniem organu, brak złożenia przez stronę wniosku o przyznanie tego świadczenia przez Starostę K., w okresie, w którym strona zamieszkiwała na terenie powiatu k., nie wyklucza możliwości ubiegania się o nie w pełnej wysokości od obecnie właściwego miejscowo organu - Prezydenta Miasta T..
Końcowo Starosta K. podniósł, że powiatem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej jest ponad wszelką wątpliwość powiat k., który w żaden sposób nie uchyla się od obowiązku zwrotu wydatków określonych w art. 192 ww. ustawy, dlatego też w piśmie z 10 grudnia 2015 r. wyraźnie wskazane zostało zobowiązanie do pokrycia wydatków na opiekę i wychowanie K. W. począwszy od faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej. Decyzję w sprawie przyznania owych świadczeń, na dzień dzisiejszy, może wydać wyłącznie Prezydent Miasta T., jako organ właściwy rzeczowo oraz miejscowo w sprawie, natomiast zwrot wydatków następować będzie w rozliczeniach pomiędzy powiatem k., a miastem na prawach powiatu T., na podstawie zawartego porozumienia, o którym mowa w art. 191 ust. 5 ww. ustawy, w którym strony zawrą stosowne zapisy regulujące wszystkie kwestie związane z ponoszeniem wydatków na opiekę i wychowanie dziecka.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta T. wniósł o wskazanie Starosty K. jako organu właściwego w sprawie.
Naczelny Sąd Admnistracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory, o których mowa w art. 4 wskazanej ustawy, czyli spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jako spór o właściwość określa się obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego, co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim, co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej.
Spór, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie pomiędzy Starostą K. a Prezydentem Miasta T. jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. W. o przyznanie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka - K. W. w rodzinie zastępczej za okres od dnia 20 listopada 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r.
Zasady finansowania wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej określa ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 575). W myśl art. 191 ust. 16 powołanej ustawy, w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu.
Właściwość organów w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Stosownie do treści ust. 1 powołanego przepisu, wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny.
Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Przepis art. 26 § 1 k.c. stanowi, że miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy.
Jak wynika z akt sprawy, rodzice małoletniego K. W., umieszczonego w rodzinie zastępczej u siostry A. W. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 20 listopada 2014 r., nie żyją. W materiale dowodowym brak jest również stosownego postanowienia sądu opiekuńczego, o którym mowa w art. 26 § 2 in fine k.c. Nie jest zatem możliwe określenie miejsca zamieszkania K. W. w rozumieniu art. 26 § 1 i 2 k.c., przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Przy czym podkreślenia wymaga, że dla ustalenia tej przesłanki nie jest wystarczająca informacja zamieszczona w piśmie MOPR w T. z dnia 2 grudnia 2015 r., z której wynika, że małoletni przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej zamieszkiwał na terenie powiatu k.: ul. [...],[...]. Należy bowiem odróżnić faktyczne miejsce pobytu dziecka od jego zamieszkiwania w sensie prawnym wynikający z treści art. 26 k.c. Na podstawie akt sprawy nie można także ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały (art. 191 ust. 2 ustawy). W takiej sytuacji zastosowanie znajdzie ust. 3 art. 191 powoływanej ustawy, który wskazuje jako właściwy powiat miejsca siedziby sądu orzekającego o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. W niniejszej sprawie K. W. został umieszony w rodzinie zastępczej postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia 20 listopada 2014 r., a zatem powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie ww. dziecka jest Powiat K..
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.