Uzasadnienie
Wójt Gminy [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Burmistrzem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. L. o przyznanie zasiłku celowego na zakup odzieży, obuwia, środków czystości i higieny osobistej.
W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że K. L. złożył w dniu 12 stycznia 2023 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wniosek o przyznanie pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego na zakup odzieży i obuwia a także środków czystości i higieny osobistej, podnosząc, iż jest osobą bezdomną i od dnia 5 stycznia 2023 r. przebywa w Ośrodku Resocjalizacji Stowarzyszenia w [...]. Zawiadomieniem z dnia 17 stycznia 2023 r. Dyrektor Centrum Usług Społecznych w [...] przekazał jednak złożony wniosek do Centrum Usług Społecznych Gminy [...], uznając w niniejszej sprawie właściwość tej Gminy. W ocenie bowiem organu przekazującego, Hostel dla Uzależnionych od Alkoholu prowadzony przez Ośrodek Resocjalizacji Stowarzyszenia [...] w [...] stanowił miejsce zamieszkania K. L. (zapewniał mu zakwaterowanie, posiłki oraz dostęp do kuchni i produktów przez całą dobę). Wnioskujący o przyznanie pomocy nie był więc osobą bezdomną.
Nie zgadzając się z tym stanowiskiem, Wójt Gminy [...] podnosił we wniosku o rozstrzygnięcie sporu, że K. L. korzystał z Hostelu dla Uzależnionych od Alkoholu prowadzonego przez Ośrodek Resocjalizacji Stowarzyszenia [...] w związku z odbywanym tam leczeniem i – tylko na jego czas (przewidywany termin zakończenia terapii został ustalony na dzień 5 lipca 2023). Ośrodek w [...] (gmina [...]) nie był zatem - w ocenie organu wnioskującego - miejscem zamieszkania zainteresowanego, co sprawiało, iż przekazanie wniosku Wójtowi Gminy [...] pozbawione było podstaw prawnych.
W zaistniałym przypadku właściwą w sprawie złożonego wniosku była zatem Gmina [...], gdyż z ustaleń poczynionych w sprawie wynikało, iż wnioskujący o przyznanie pomocy był osobą bezdomną. Nie zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym - w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i nie był nigdzie zameldowany a gminą ostatniego miejsca jego zameldowania na pobyt stały była Gmina [...]. Właściwość miejscowa opierała się więc na art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz [...] podnosił, że w uzasadnionych przypadkach miejscem zamieszkania może byc również lokal położony na terenie hotelu. Wobec zatem ustalenia, że sprawy życiowe K. L. koncentrują się w miejscowości [...] (gmina [...]), brak było podstaw do przyjęcia, że był on osobą bezdomną - w rozumieniu art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W niniejszej sprawie oba organy administracji uważają się za niewłaściwe w sprawie rozpoznania wniosku K. L. o przyznanie zasiłku celowego na zakup odzieży, obuwia, środków czystości i higieny osobistej.
W związku z powyższym wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 901, dalej jako "u.p.s."), właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Z kolei, art. 101 ust. 3 tej ustawy przewiduje, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie oraz w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie.
W ocenie składu orzekającego, w rozpoznawanej sprawie zastosowanie winien mieć art. 101 ust. 2 u.p.s. Ustalony stan faktyczny sprawy wskazuje bowiem, iż wnioskujący o przyznanie pomocy społecznej jest osobą bezdomną - w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Cytowany przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie.
W niniejszej sprawie niesporne jest, że K. L. nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały (ostatni adres zameldowania to: ul. [...]). Ponadto z ustaleń organów pozostających w sporze wynika, iż od dnia 5 stycznia 2023 r. ww. przebywa w Ośrodku Resocjalizacji Stowarzyszenia [...] w [...] (gmina [...]). Pobyt w tym ośrodku związany jest z jego uczestnictwem w terapii dla uzależnionych od alkoholu. W ramach odbywanej terapii Ośrodek zapewnia zaś zainteresowanemu wsparcie socjalno-bytowe (zakwaterowanie w Hostelu dla Uzależnionych od Alkoholu), czasowy meldunek oraz wyżywienie (4 główne posiłki z możliwością dostępu do kuchni i produktów przez całą dobę).
W tej sytuacji istotne zatem z punktu wiedzenia oceny przesłanek uznania K. L. za osobę bezdomną, będzie ustalenie, czy miejsce jego aktualnego pobytu można uznać za lokal mieszkalny - w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy.
Wobec powyższego skład orzekający pragnie wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.), pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich zaliczyć należy zatem schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej, domy dla ubogich, tj. miejsca, które udzielają pomocy osobom bezdomnym. Pobyt w takich miejscach ma charakter doraźny, interwencyjny Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego (zob. postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 87/19; postanowienie NSA z dnia 7 maja 2021 r., sygn. akt I OW 31/21; postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 10/21, postanowienie NSA z dnia 31 maja 2022 r., sygn. akt I OW 175/21).
Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że K. L., w dacie wystąpienia przez Wójta Gminy [...] z wnioskiem o rozstrzygnięcie niniejszego sporu, nie zamieszkiwał w żadnym lokalu mieszkalnym, gdyż - jak wyżej to wyjaśniono – hostel, w którym ww. przebywał w związku z odbywaną terapią nie mógł być uznany za taki lokal.
W konsekwencji, skoro ubiegający się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej nie mieszkał w lokalu mieszkalnym i nie był nigdzie zameldowany na pobyt stały, to należało go uznać za osobę bezdomną - w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s.
Dodać przy tym trzeba, że na powyższą ocenę nie mogły wpływać okoliczności podnoszone w odpowiedzi na wniosek dotyczące koncentracji ośrodka życiowego zainteresowanego miejscowości [...]. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się bowiem, iż skoro w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania, to tym samym nie bada się w takiej sytuacji jej zamiaru co do chęci stałego pobytu, ale ustala się jej status i określa gminę jej ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (zob. np.: postanowienie NSA z dnia 30 grudnia 2015, sygn. akt I OW 208/15, postanowienie NSA dnia z 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OW 256/16, postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I OW 153/21).
Z tych też powodów - zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. – należało przyjąć, iż właściwym do rozpoznania wniosku K. L. o przyznanie zasiłku celowego jest organ gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, tj. Burmistrz [...].
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.