Postanowienie NSA z 7 lipca 2010 r., I OW 63/10

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 7 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta Lidzbark – Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Lidzbark – Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w L. a Wójtem Gminy S. Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. B. o udzielenie pomocy w formie zasiłku stałego postanawia wskazać Wójta Gminy S. – Gminy Ośrodek Pomocy Społecznej w S. jako organ właściwy do rozpoznania wyżej wymienionego wniosku.

Skład

Sędzia NSA Małgorzata Borowiec przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia NSA Irena Kamińska przewodniczący
Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski przewodniczący
Andrzej Bieńkowski protokolant

Uzasadnienie

Burmistrz Miasta L. reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wójtem Gminy Sz. reprezentowanym przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sz. przez wskazanie Wójta Gminy Sz. reprezentowanego przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sz. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku J.B. o udzielenie pomocy w formie zasiłku stałego.

W uzasadnieniu wniosku podał że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. o znaku: [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sz. działający z upoważnienia Wójta Gminy Sz. uznał się za niewłaściwym w sprawie rozpoznania wniosku J.B. o udzielenie pomocy w formie zasiłku stałego.

Wnioskodawca nie zgadzając się z tym, stwierdzeniem wskazał, że z załączonego wywiadu środowiskowego wynika, iż J.B. od 5 lat przebywa w Stowarzyszeniu Pomocy Bliźniemu "A. SZ. Ż." MAR-KOT w M. D. i jest tam zameldowany na pobyt czasowy. Pełni funkcję kierownika, lecz świadczy pracę bez wynagrodzenia.

Zamieszkuje w budynku murowanym na pierwszym piętrze w jednoosobowym pokoju i korzysta z całodziennego wyżywienia. Z miejsca stałego zameldowania L. ul. [...] 2 wymeldował się z własnej woli w dniu [...] sierpnia 2005 r. W ocenie organu powyższe wskazuje, że w w/w stowarzyszeniu przebywa on z zamiarem stałego pobytu i nie jest osobą bezdomną. A zatem w tej sprawie art. 101 ust 2 ustawy o pomocy społecznej nie ma zastosowania.

Zgodnie z art. 101 ust.1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, natomiast miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 K.c.).

Z tych względów uznał, iż organem właściwym w tej sprawie jest Wójt Gminy Sz.

Wójt Gminy Sz. reprezentowany przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sz. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta L. reprezentowanego przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. jako organu właściwego do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Wskazał, że stosowanie do treści art. 6 pkt 8 omawianej ustawy za osobę bezdomną uznaje się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.

W ocenie organu budynek MARKOTU, w którym przebywa J.B. nie stanowi lokalu mieszkalnego w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz nie jest on zameldowany na terenie Gminy Sz. na pobyt stały. Uznać zatem należy, iż J.B. korzysta ze statusu osoby bezdomnej w rozumieniu art. 6 pkt. 8 ustawy o pomocy społecznej, albowiem fakt zamieszkiwania przez niego w budynku mieszkalnym oraz zameldowania na pobyt czasowy nie przesądza o utracie przez niego statusu osoby bezdomnej.

A zatem w tej sprawie, właściwość miejscową gminy należy ustalić w oparciu o art. 101 ust. 2 powoływanej ustawy, zgodnie z którym w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Skoro ostatnim miejscem zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały był L. ul. [...] 2, to organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku o przyznanie zasiłku stałego jest Burmistrz Miasta L. reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej, a także spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, niemające wspólnego organu wyższego stopnia, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

Spór w rozpoznawanej sprawie jest negatywnym sporem o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta L. reprezentowanym przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., a Wójtem Gminy Sz. reprezentowanym przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sz. i dotyczy ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku J.B. o udzielenie pomocy w formie zasiłku stałego. A zatem Burmistrz Miasta L. błędnie określił niniejszy wniosek jako wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.

Przystępując do rozpoznania przedmiotowego wniosku podać należy, iż stosownie do treści art. 36 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 115 z 2008 r., poz. 728 ze zm.), zasiłek stały jest świadczeniem pieniężnym z zakresu pomocy społecznej. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 powołanej ustawy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2). Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.- Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz.63 ze zm.- dalej K.c.).

Miejscem zamieszkania osoby fizycznej zgodnie z art. 25 K. c. jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile bowiem, ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, o tyle przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różnorakie okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08 Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejscem, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt I OW 85/09 Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).

Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, iż w przypadku J.B. obie wymienione w tym przepisie przesłanki spełnia Gmina Sz.

Z akt sprawy wynika, że w dniu składania wniosku o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego tj. w dniu 12 listopada 2009 r. jak i w dniu wydawania postanowienia o przekazaniu sprawy do Burmistrza Miasta L. reprezentowanego przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. tj. w dniu [...] grudnia 2009 r., wnioskodawca faktycznie przebywał na terenie Gminy Sz. Z wystawionego przez ten urząd potwierdzenia zameldowania wynika, że w okresie od dnia [...] września 2009 r. do dnia [...] września 2010 r. J.B. jest zameldowany na pobyt czasowy pod adresem M.D. 26, gmina Sz..

Miejscowość ta jest miejscem, w którym podjął on zatrudnienie. Jest mieszkańcem Rolnego Gospodarstwa Pomocniczego "A.SZ.Ż." prowadzonego przez Stowarzyszenie Pomocy Bliźniemu MAR-KOT z siedzibą w O.M. i od 2003 r. pełni funkcję kierownika (zaświadczenie Stowarzyszenia Pomocy Bliźniemu MAR-KOT z dnia [...] grudnia 2009 r. L.dz. [...]).

Ponadto ze znajdującego się w aktach sprawy kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że na lokal, w którym J.B. przebywa składa się osobny pokój, wyposażony w oddzielną kuchnię, łazienkę i podstawowe sprzęty gospodarstwa domowego. Nadto, posiada tam także dostęp do ciepłej i zimnej wody, gazu i telefonu, a budynek jest ogrzewany centralnie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie powołane powyżej okoliczności uprawniają do stwierdzenia, iż głównym ośrodkiem działalności J.B. jest M.D., a więc teren Gminy Sz., a nie miasto L., gdzie od dłuższego czasu nie mieszka.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu ma fakt aktualnego przebywania J. B. z zamiarem stałego pobytu. Stwierdzić należy, że wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08 (Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach) wskazał, iż wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Jednocześnie zauważyć należy, że bez znaczenia w sprawie jest kwestia zameldowania, będąca kategorią prawa administracyjnego, lecz nie przesądzająca o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Samo zameldowanie jest czynnością materialno-techniczną o charakterze deklaratoryjnym i służy celom ewidencyjnym potwierdzającym fakt pobytu w danym lokalu.

W konsekwencji przyjąć należy, że miejscem zamieszkania J.B. w rozumieniu art. 25 K.c. jest M. D. Z powyższych względów brak jest podstaw, żeby właściwość miejscową gminy ustalać według ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały tj. w oparciu art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Skoro J.B. faktycznie od kilku lat zamieszkuje w M.D., Gmina Sz. oraz w tej miejscowości koncentrują się jego sprawy życiowe, to uznać należy, że jest ona jego miejscem zamieszkania. W konsekwencji oznacza to, że organem właściwym do rozpoznania wniosku J.B. o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego jest Wójt Gminy Sz. reprezentowany przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sz.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. postanowił jak w sentencji.