Postanowienie NSA z 8 sierpnia 2013 r., I OW 65/13

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 8 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta B. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta B. a Wójtem Gminy D. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.P.

Sprawa

w sprawie umieszczenia w domu pomocy społecznej postanawia wskazać Wójta Gminy D. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.

Skład

sędzia NSA Małgorzata Borowiec przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek przewodniczący
Sędzia NSA Wiesław Morys przewodniczący
asystent sędziego Łukasz Mazur protokolant

Uzasadnienie

Burmistrz Miasta B. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy D. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.P. z dnia 25 lutego 2013 r. o skierowanie do domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu wniosku podał, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w D. przy piśmie z dnia 12 marca 2013 r., stwierdzając swoją niewłaściwość oraz powołując się na dysponowanie ograniczonymi środkami finansowymi, przekazał wniosek J.P. z dnia 25 lutego 2013 r. o umieszczenie jej w domu pomocy społecznej Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w B. Wskazał, że wnioskodawczyni podała, że ze względu na stan zdrowia, w codziennym życiu nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować i wymaga całodobowej opieki. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawczyni do marca 2009 r. przebywała w miejscu zamieszkania w B. przy ul. [...], lecz z uwagi na problemy zdrowotne zamieszkała u córki – G.M. w miejscowości [...] w gminie D. Następnie, z uwagi na poważny stan zdrowia córki ([...]) i brak możliwości zapewnienia wnioskodawczyni opieki z jej strony, od dnia 18 lutego 2013 r. przebywa ona w Domu Pomocy Społecznej [...], a związane z tym koszty pokrywa G.M. Druga córka wnioskodawczyni – E.P. nie wykazuje inicjatywy, aby zaopiekować się chorą matką.

Burmistrz Miasta B., powołując się na regulacje zawarte w art. 59 ust. 1 i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182., dalej w skrócie u.p.s.) oraz ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), a także art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 63 ze zm., dalej w skrócie K.c.), stwierdził, że w jego ocenie główny ośrodek aktywności życiowej J.P. znajduje się w [...], gmina D., gdzie przebywa ona od marca 2009 r. W tej miejscowości mieszka jej rodzina, tj. córka, zięć i wnuk, w niej korzysta ona również z podstawowej opieki zdrowotnej. Natomiast z B. nie łączą jej już żadne związki, z wyjątkiem faktu, że jest tam zameldowana na pobyt stały. Podkreślił, że miejsce zamieszkania nie musi być tożsame z miejscem zameldowania. Ponadto zauważył, iż J.P. we wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej wskazała, aby, jeśli to możliwe, umieścić ją w Domu Pomocy Społecznej [...], w którym przebywa, albowiem wówczas córka będzie ją mogła w nim często odwiedzać. Zdaniem organu, wnioskodawczyni wyraziła zatem zamiar dalszego przebywania w miejscowości [...], co z uwagi na jej podeszły wiek jest uzasadnione. Uwzględniając powyższe wskazał, że to Wójt Gminy D. jest organem właściwym do rozpoznania wniosku J.P. z dnia 25 lutego 2013 r. o skierowanie do domu pomocy społecznej.

Wójt Gminy D. w odpowiedzi na wniosek podał, że w tej sprawie organem właściwym do rozpoznania wniosku J.P. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Burmistrz Miasta B. W jego ocenie wnioskodawczyni, zamieszkała u córki G.M. w [...], gmina D., tylko czasowo, z uwagi na stan zdrowia. Sprawowała ona nad nią opiekę i pomagała w czynnościach życia codziennego, to jednak wnioskodawczyni z tym miejscem zamieszkania nie wiązała swojej przyszłości. Zdaniem organu na powyższe wskazuje fakt, że J.P. z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. nadal pobiera zasiłek pielęgnacyjny, a mieszkanie nie zostało przez nią sprzedane. Świadczy to o tym, że prawdopodobnie liczy się ona z zamiarem ewentualnego powrotu do tej miejscowości.

W piśmie z dnia 3 sierpnia 2013 r. K.M. poinformował, że jego teściowa – J.P. zmarła w dniu [...] czerwca 2013 r. Do pisma załączył kserokopię odpisu skróconego aktu zgonu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).

Na wstępie wskazać należy, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w związku ze śmiercią J.P., bowiem sprawa z jej wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej została wszczęta przed organami samorządowymi, a te nadal pozostają w sporze. Umorzenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłoby możliwe tylko wówczas gdyby wnioskodawca – Burmistrz Miasta B. skutecznie cofnął wniosek (art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 P.p.s.a.). Postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie ma za przedmiot tylko rozstrzygnięcie sporu o właściwość, nie dotyczy więc kwestii merytorycznych lub formalnoprawnych w sprawie zawisłej przed organami. W tej sprawie, w której strona zmarła w toku postępowania, a dotyczyło ono jej praw osobistych, umorzenie postępowania może nastąpić przez organ właściwy w sprawie.

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta B. a Wójtem Gminy D., albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku J.P. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wniosek niniejszy jest dopuszczalny, gdyż organy te nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.

Przepisem określającym właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182). Przepis ten stanowi, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W świetle art. 59 ust. 1 tej ustawy, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do powyższej placówki.

Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania".

W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 K.c. Stosownie do treści tego przepisu, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu).

Z unormowania tego wynika, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08 i z dnia 2 września 2009r. sygn. akt I OW 85/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało zatem ustalić zamiar stałego pobytu J.P. Z akt sprawy wynika, że uwagi na wiek (obecnie ukończone 84 lata) i bardzo zły stan zdrowia wymaga ona całodobowej pomocy i opieki innych osób. Z uwagi na stan zdrowia wyprowadziła się z mieszkania w B. przy ul. [...], w którym jest zameldowana na pobyt stały i od marca 2009 r. zamieszkała u córki G.M. w [...], gmina D., która zapewniała jej opiekę do czasu, gdy sama poważnie nie zachorowała. Następnie, z uwagi na niemożność sprawowania osobistej opieki nad matką w dniu 18 lutego 2013 r. umieściła ją w Domu Pomocy Społecznej w [...] i pokrywa związane z tym koszty jej pobytu. Powyższe ustalenia wskazują, że J.P. zamieszkuje w [...] od ponad czterech lat i w tym miejscu koncentruje się jej aktywność życiowa. Nie deklaruje ona chęci powrotu do swego poprzedniego miejsca zamieszkania. Wynika to z jej oświadczenia zawartego we wniosku z dnia 25 lutego 2013 r., w którym wyraziła zamiar pozostania na terenie Gminy D., tak aby być w niewielkiej odległości od córki, zięcia i wnuka i stworzyć im możliwość jej odwiedzania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach tej sprawy powołanie się przez Wójta Gminy D. w odpowiedzi na wniosek na fakty niesprzedania przez wnioskodawczynię mieszkania w B. oraz pobierania zasiłku pielęgnacyjnego z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., przyznanego w trybie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), nie stanowią podstawy do uznania, że zmieniła ona zamiar zamieszkania w [...], gmina D. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozumieniu art. 25 K.c. miejscem zamieszkania wnioskodawczyni jest [...], gmina D., co w świetle art. 101 ust. 1 u.p.s. skutkowało stwierdzeniem, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku J.P. z dnia 25 lutego 2013 r. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy D. i z tych względów, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.