Uzasadnienie
Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w U., działając z upoważnienia Wójta Gminy U., wnioskiem z dnia 30 marca 2016 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy U. a Prezydentem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania podania E. K. z dnia 3 grudnia 2015 r. o skierowanie jej do Ośrodka Wsparcia dla Samotnych Matek i Kobiet w Ciąży [...].
Powyższy wniosek został złożony w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
E. K. wnioskiem z dnia 3 grudnia 2015 r. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w U. o skierowanie jej do Ośrodka Wsparcia dla Samotnych Matek i Kobiet w Ciąży [...]. GOPS w U. przy piśmie z dnia 27 stycznia 2016 r., przekazał powyższe podanie do Ośrodka Pomocy Społecznej [...], wskazując, że E. K. przed znalezieniem schronienia w domu samotnej matki mieszkała w W. Na terenie gminy U. zainteresowania nie mieszka od przynajmniej kilkunastu lat.
OPS [...] wniosek E. K. z dnia 3 grudnia 2015 r. przekazał przy piśmie z dnia 16 lutego 2016 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. We wskazanym piśmie stwierdzono, że E. K. do września 2015 r. zameldowana była na pobyt czasowy w Warszawie. W mieście tym przebywała do 24 listopada 2015 r. Obecnie z uwagi na konflikt z mężem i toczące się postępowanie rozwodowe nie planuje powrotu do W. Przebywa aktualnie w L. w Ośrodku Wsparcia dla Samotnych Matek i Kobiet w Ciąży [...]. Swoją przyszłość wiąże z L., zamierzając podjąć tam zatrudnienie i umieścić dziecko w żłobku. Z powyższych względów sytuację osobistą należy uznać za szczególną w rozumieniu art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.).
MOPR w L. przy piśmie z dnia 24 lutego 2016 r. podanie E. K. z dnia 3 grudnia 2015 r. przekazał, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., do GOPS w U., podkreślając, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Gmina ta jest zobowiązana do zwrotu wydatków gminie przyznającej świadczenie w miejscu pobytu osoby bezdomnej.
Zdaniem Wójta Gminy U. przekazanie miejscowemu ośrodkowi pomocy społecznej podania E. K. z dnia 3 grudnia 2015 r. było niezasadne. E. K. przed zaistnieniem sytuacji kryzysowej mieszkała z mężem w W. Dlatego też niezbędne wsparcie powinna obecnie uzyskać w OPS [...]. Zainteresowana zameldowana jest w U. Miejscowość tę opuściła jednak kilkanaście lat temu. Jej rodzina, tj. rodzice i rodzeństwo mieszkają na terenie gminy C. E. K. jako dorosła osoba nigdy nie wykazała woli zamieszkania na terenie gminy U. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor OPS [...], działający z upoważnienia Prezydenta [...], wniósł o uznanie, że organem właściwym w sprawie wniosku E. K. jest Wójt Gminy U. Zainteresowana jest bowiem osobą bezdomną. Przebywa w Domu Samotnej Matki w L., ale zameldowana jest na pobyt stały w U., gmina U. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), spory o właściwość. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uznają swą właściwość w konkretnej sprawie (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy U. a Prezydentem [...], albowiem oba wymienione organy uznały się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku E. K. o skierowanie do ośrodka wsparcia dla samotnych matek i kobiet w ciąży.
Ustawa o pomocy społecznej nakłada na jednostki organizacyjne pomocy społecznej obowiązek podejmowania działań na rzecz osób i rodzin będących w stanie kryzysu (art. 47 ust. 1 u.p.s.). Specjalną pomocą w tym zakresie objęte są matki z małoletnimi dziećmi i kobiety w ciąży, które w sytuacjach zagrożenia przemocą mogą znaleźć schronienie i wsparcie w domach dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Standardy usług świadczonych przez domy dla matek z małymi dziećmi i kobiet w ciąży oraz tryb kierowania i przyjmowania do takich domów określa rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 marca 2005 r. w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży (Dz. U. Nr 43, poz. 418). Powyższe rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 47 ust. 5 u.p.s.
Ustawa o pomocy społecznej ustanawia w art. 101 ust. 1 zasadę, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej, zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., właściwa jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.
Pojęcie osoby bezdomnej na użytek ustawy o pomocy społecznej definiuje art. 6 pkt 8 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie. Oceniając zatem czy dana osoba kwalifikuje się do uznania jej za osobę bezdomną, nie weryfikuje się jej zamiaru co do miejsca stałego pobytu, lecz bada się jedynie, czy spełnia ona hipotezę jednego ze stanów faktycznych przedstawionych w art. 6 pkt 8 u.p.s., a następnie ustala się gminę ostatniego zameldowania zainteresowanego na pobyt stały.
Zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150 ze zm.), do której odsyła art. 6 pkt 8 o pomocy społecznej, pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. W rozumieniu powołanej ustawy lokalem mieszkalnym nie jest pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Nie spełnia zatem warunku zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym pobyt w noclegowni lub w schronisku.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że E. K. zameldowana jest na pobyt stały w U. W miejscowości tej jednak nie przebywa od kilkunastu lat i nie ma możliwości zamieszkania w domu, w którym jest zameldowana na pobyt stały. Budynek ten od 2015 r., tj. od śmierci dziadka E. K., jest opuszczony. Dom wymaga remontu i aktualnie nie nadaje się do zamieszkania. W sprawie niesporne również jest, ze E. K. od dnia 26 listopada 2015 r. przebywa w L. w Ośrodku Wsparcia dla Samotnych Matek i Kobiet w Ciąży prowadzonym przez Fundusz Obrony Życia [...]. Oczywistym jest, że pomieszczenia wskazanego Ośrodka nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Pomieszczenia takie, tak jak pomieszczenia w schroniskach, noclegowniach czy innych podobnych miejscach, mają z założenia umożliwić przetrwanie w godnych warunkach do czasu, gdy pomoc taka będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby. Pomieszczenia takie przeznaczone są wyłącznie do czasowego pobytu osób wymagających schronienia. Nawet, gdy stan taki przedłuża się z różnych przyczyn, to pobyt we wspomnianych miejscach nie traci charakteru czasowego.
Z powyższych względów uznać należy, że E. K. spełnia warunki do uznania jej za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Dlatego właściwość miejscową gminy w jej sprawie należy ustalić, zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., według miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały. Skoro miejscem zameldowania E. K. była i jest miejscowość U. w gminie U., to organem właściwym w sprawie jej wniosku z dnia 3 grudnia 2015 r. jest Wójt Gminy U. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.