Uzasadnienie
Burmistrz Miasta Reda, reprezentowany przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Redzie, wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2009 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Burmistrzem Redy a Prezydentem m.st. Warszawy poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia podania A. K. o przyznanie pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego na pokrycie kosztów pochówku jej matki T. N. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...][...] m.st. Warszawy, działający z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy, przekazał Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Redzie dokumentację dotyczącą wniosku A. K. mieszkanki R., w sprawie pokrycia kosztów pochówku jej zmarłej matki. T. N. była osobą bezdomną. Przebywała na terenie W., tam też była ostatnio zameldowana.
Zgodnie z art.101 ust.2 z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.) w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania. Stosownie zaś do art.17 pkt 15 powołanej ustawy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy sprawienie pogrzebu, w tym osobom bezdomnym. Prezydent m.st. Warszawy obowiązek realizacji powyższych zadań bezpodstawnie przypisuje innej gminie. Jego postanowienie rażąco narusza wskazane przepisy. Zatem konieczne było wystąpienie o rozstrzygnięcie niniejszego sporu celem ustalenia, że Burmistrz Redy nie jest organem właściwym do rozpatrzenia podania A. K. o przyznanie jej zasiłku celowego na pokrycie kosztów sprawienia pochówku matki T. N. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent m.st. Warszawy stwierdził, że T. N. zmarła w dniu [...] stycznia 2008 r. w hospicjum przy ul. [...] (W. – U.).
W okresie od 2006 r. do grudnia 2007 r. przebywała w lokalu konkubenta przy ul. [...]w Warszawie - [...][...]. Do 2007 r. była zameldowana na stałe w lokalu przy ul. [...], Warszawa- [...]. Konkubent ani nikt z rodziny zmarłej nie zgłosił wniosku o sprawienie pogrzebu na koszt gminy. Natomiast córka T. N., A. K. zamieszkała w R., wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. skierowanym do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...][...] zwróciła się o zwrot kosztów poniesionych na pogrzeb matki w kwocie 2024, 75 zł według załączonych rachunków. Oświadczyła przy tym, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych - Inspektorat w W. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. odmówił przyznania jej prawa do zasiłku pogrzebowego, bowiem matka nie podlegała ubezpieczeniu. Powyższa decyzja zyskała walor prawomocności. Sąd Rejonowy w Gdańsku VI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił bowiem powództwo w tej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy P.p.s.a. sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygnięcia stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.
W niniejszej sprawie Burmistrz Redy domagał się rozstrzygnięcia sporu pomiędzy dwoma niemającymi wspólnego organu wyższego stopnia organami jednostek samorządu terytorialnego. Wnioskodawca błędnie zatem określił charakter tego sporu. Skoro jednak powołał prawidłową podstawę prawną, należy uznać, że wniosek dotyczył w istocie nie sporu kompetencyjnego, w rozumieniu art. 22 § 2 kpa, lecz sporu o właściwość, o jakim mowa w art. 22 § 1 pkt 1 kpa.
Przechodząc do rozpoznania powyższego wniosku, należy przede wszystkim przypomnieć, że według art.19 kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 20 w zakresie ustalania właściwości rzeczowej odsyła do przepisów ustaw materialnych, natomiast w art. 21 reguluje kwestie właściwości miejscowej. Pomimo wyczerpującej regulacji w art. 21 kpa zasad ustalania właściwości miejscowej unormowania takie w określonych kategoriach spraw zawierają także ustawy materialne.
Przepisem określającym właściwość miejscową w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ustawy z dnia z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W ust.1 tego przepisu ustanowiono podstawową w tym względzie zasadę, zgodnie z którą właściwość miejscową gminy w sprawach świadczeń z pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Zasada ta w pełni koresponduje z dyspozycją art. 21 § 1 pkt 3 kpa, w myśl której w sprawach niedotyczących nieruchomości i prowadzenia zakładu pracy o właściwości miejscowej organu decyduje miejsce zamieszkania strony. Przepisy ustawy o pomocy społecznej i kodeksu postępowania administracyjnego nie precyzują pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.- Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz.63 ze zm.- dalej k.c.).
Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy, które muszą występować łącznie, a mianowicie przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wola, zamiar stałego tam pobytu. Miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest więc to, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres zameldowania.
Powyższe rozważania w pełni odnoszą się także do ustalania organu właściwego w sprawach dotyczących przyznawania zasiłków celowych, w tym zasiłków celowych na pokrycie kosztów pogrzebu. Art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz inne normy tej ustawy nie wyłączają, bowiem w omawianej kategorii spraw, zasady przewidzianej w art. 101 ust.1 ustawy. Oznacza to, że o właściwości miejscowej organu w sprawie zasiłku celowego na pokrycie kosztów pogrzebu również decyduje miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o takie świadczenie.
W niniejszej sprawie o przyznanie zasiłku celowego wystąpiła A. K. Zatem to ona jest osobą ubiegającą się o przedmiotowe świadczenie i to jej miejsce zamieszkania jest istotne w sprawie. Dla ustalenia, jaki organ jest miejscowo właściwy do rozpatrzenia tego żądania, nie ma natomiast znaczenia ani fakt, że zasiłek celowy ma być przeznaczony na pokrycie kosztów pogrzebu T. N., która przed śmiercią była osobą bezdomną, ani to, że ostatnim miejscem zameldowania matki wnioskodawczyni była Warszawa. Wprawdzie zgodnie z ust. 2 art. 101 ustawy o pomocy społecznej w przypadku bezdomnego właściwa jest gmina ostatniego zameldowania takiej osoby, ale przepisu tego nie można interpretować w oderwaniu od treści ust.1 powołanego artykułu. Oznacza to zaś, że nie tylko ustęp 1 ale też ustęp 2 art. 101 ustawy odnoszą się do osób ubiegających się o świadczenie z pomocy społecznej.
W konsekwencji gmina ostatniego miejsca zameldowania bezdomnego przesądza o właściwości miejscowej organu tylko w tych sprawach, w których bezdomny jest osobą ubiegającą się o świadczenie z pomocy społecznej. Zmarłego bezspornie nie można uznać za osobę ubiegającą się o świadczenie, gdyż nie ma zdolności prawnej i nie może być stroną postępowania administracyjnego. Zmarły może być jedynie podmiotem odrębnych działań organu administracji publicznej w celu sprawienia pogrzebu. Kwestie zorganizowania pogrzebu, w tym osobom bezdomnym, a także obowiązki i uprawnienia gminy oraz najbliższych zmarłego przewidziane w ustawie o pomocy społecznej i ustawie z dnia 31 stycznia 1969 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2000r, Nr 23, poz.295 ze zm.), należy jednak odróżnić od uprawnień rodziny zmarłego do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego, który w myśl art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej może być przeznaczony między innymi na pokrycie kosztów pogrzebu.
Skoro A. K. ubiega się o takie właśnie świadczenie, a przy tym żaden z organów pozostających w sporze nie kwestionuje, iż jej miejscem zamieszkania we wskazanym znaczeniu jest miasto R., to stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej należało uznać, iż organem miejscowo właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego żądania jest Burmistrz Miasta Redy.
Z tych względów, na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.