Uzasadnienie
Prezydent Miasta Bielsko-Biała wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z Burmistrzem Gminy Ziębice w sprawie wydania decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na zakup żywności dla W. W.. Wnosił o wskazanie jako organu właściwego w sprawie Burmistrza Ziębic. W uzasadnieniu wskazał, że przepisem określającym właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 cyt. ustawy).
Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 powołanej ustawy. Przepis ten stanowi, że jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.-- Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 63 ze zm.) Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu).
Z unormowania tego wynika, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe, (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08 i z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt I OW 85/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W. W. przebywa w Domu dla Bezdomnych przy ul. [...] w Bielsku-Białej od [...] listopada 2003 r. W dniu [...] września 1995 r. wymeldowała się z pobytu stałego w miejscowości [...], gmina Ziębice gdzie pracowała w gospodarstwie rolnym u byłego męża. W. W. obecnie pracuje w Domu dla Bezdomnych przy ul. [...] w Biesku-Białej, jako kucharka na umowie zlecenie w ramach prac społeczno-użytecznych. Wymieniona złożyła do Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w Bielsku-Białej wniosek o przyznanie mieszkania, jednak nie przyjęła propozycji budynku mieszkalnego z powodu złego stanu technicznego lokalu. 16 stycznia 2013 r. wspomniana złożyła wniosek o zasiłek celowy na żywność, jednakże po zbadaniu sytuacji finansowej nie znaleziono uzasadnienia przyznania świadczenia w miejscu pobytu. Następnie przesłano wniosek strony, do rozpatrzenia zgodnie z art. 101 ust.2 ustawy o pomocy społecznej, do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ziębicach. Ośrodek Pomocy Społecznej w Ziębicach nie uznał swojej właściwości miejscowej i odesłał wniosek wraz z pełną dokumentacja twierdząc, iż W. W. przebywa w Bielsku-Białej od dłuższego czasu, zatem jej centrum życiowe znajduję się w gminie Bielsko-Biała. W. W. złożyła dnia 21 stycznia 2013 r. wniosek z pomoc w formie przedłużenia schronienia w Domu dla Bezdomnych w Bielsku- Białej.
W ocenie uczestnika nie ma podstaw, by właściwość miejscową w sprawie oceniać na podstawie art. 101 ust.1 ustawy o pomocy społecznej, z pominięciem art. 101 ust.2 tej ustawy odnoszącego się do osób bezdomnych. Zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej gminą właściwą do udzielenia schronienia jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, czyli w tym przypadku Gmina Ziębice. Na podstawie zebranej dokumentacji tutejszy Ośrodek uznał za zasadne przyznanie wymienionej w miejscu pobytu z uwagi na szczególną sytuację życiową – niepełnosprawności, długotrwałe leczenie w poradniach specjalistycznych wymagające całodobowego schronienia- zgodnie z art. 101 ust. 3 cytowanej ustawy, który określa, że w przypadku szczególnie uzasadnionych, właściwą miejscową gminą jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenia.
Ponadto należy stwierdzić, iż wg stanu faktycznego trudnym jest przyjęcie, że dana osoba ma dach na głową, ponieważ przebywa w domu dla bezdomnych, a jednocześnie po wielu latach nieustabilizowanego trybu życia zaczyna je organizować w danym miejscu i nawet wiąże długotrwałe plany z danym miejscem, to nie jest osobą bezdomną, ponieważ ma ona tam miejsce zamieszkania. Takie rozumowanie może prowadzić do błędnych wniosków, np. takich iż osoba "mieszkająca" od dłuższego czasu w jednej noclegowni, podejmująca zajęcie zarobkowe tylko w jednej miejscowości, ma tam miejsce zamieszkania, ponieważ ma zamiar stałego pobytu w tej miejscowości.
Wnioskodawca podnosi, iż fakt zamieszkiwania przez stronę w schronisku dla bezdomnych nie powoduje, iż W. W. jest osobą bezdomną w rozumieniu art.6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, powołując się przy tym na postanowienie NSA z dnia 21 marca 2008 r. sygn. I OW 121/07. W powołanym postanowieniu NSA rozstrzygnął spór kompetencyjny na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy w przypadku, gdy wnioskującym o pomoc była osoba przebywająca w schronisku dla kobiet z dziećmi. Uczestnik nie zgadza się z taką wykładnią przepisów o właściwości zawartych w ustawie o pomocy społecznej. W przypadku osób bezdomnych nie można oceniać właściwości miejscowej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy, tak jakby art. 101 ust. 2 w ogóle nie istniał. Gdyby ustawodawca chciał takiego skutku, to art. 101 ust. 2 nie zostałby wprowadzony do ustawy.
W. W. nie jest nigdzie zameldowana na pobyt stały i zamieszkuje w schronisku – Domu dla Bezdomnych w Bielsku-Białej, który w żadnym wypadku nie może być uznany za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów. Zatem bezspornie ma ona status osoby bezdomnej i właściwość miejscową w sprawie z jej wniosku reguluje art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wskazując jako gminę właściwą miejscowo gminę ostatniego zameldowania na pobyt stały – tak NSA w postanowieniu z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. I OW 75/06, tj. gminę Ziębice.
W postanowieniu z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OW 119/2009 NSA uznał, iż schronisko dla mężczyzn Mar-Kot nie jest lokalem mieszkalnym. Podobnie w postanowieniu z dnia 20 sierpniu 2008 r. sygn. I OW 51/08 za osobę bezdomną uznano osobę przebywającą Ośrodku Readaptacyjnym Śląskiej Fundacji ETOH w Bielsku-Białej.
Dodatkowo Gmina Ziębice poinformowała Wnioskodawcę, że na jej terenie nie funkcjonuje dom dla bezdomnych. Również wniosek strony o przyznanie jej pomocy w formie zasiłku celowego został rozpatrzony negatywnie z uwagi na przekroczenie przez stronę kryterium dochodowego.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta Ziębice wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Bielsko-Białej jako organu właściwego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał na fakty, które świadczą, że Wanda Wędrzyńska koncentruje życiową działalność w Bielsku-Białej i ta właśnie miejscowość jest miejscowością, w której ona przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Według art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 182) "właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie". Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", co oznacza, że należy rozumieć je zgodnie z ogólną definicją tego terminu przyjętą w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania osoby jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Ustalenie tego zamiaru powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane.
W sprawie z okoliczności faktycznych wynika, że W. W. przebywa z zamiarem stałego pobytu w miejscowości Bielsko-Biała. Zamiar stałego pobytu wyraża się nie tylko z przebywaniem w tej miejscowości, ale też z podjętą pracą i staraniami o przyznanie lokalu mieszkalnego. Zameldowanie w lokalu w danej miejscowości nie ma znaczenia prawnego dla oceny zamiaru stałego pobytu. Nie ma też takiego znaczenia to czy przysługuje lub czy ma lokal mieszkalny, do którego ma tytuł prawny. W razie gdy spełnione są podstawy do ustalenia właściwości organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z pomocy społecznej nie ma podstaw do stosowania art. 101 ust. 2 tej ustawy. W sprawie spełnione są podstawy do ustalenia właściwości miejscowej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.