Uzasadnienie
Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Wójtem Gminy K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. L. o przyznanie świadczenia w formie zasiłku stałego. W uzasadnieniu wniosku podał, iż w dniu [...] lutego 2013 r. S. L. złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej Dzielnicy Bemowo Miasta Stołecznego Warszawy pisemny wniosek o udzielenie pomocy w formie zasiłku stałego. W trakcie postępowania, w tym w toku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 14 lutego 2013 r. oraz dokumentacji zebranej w sprawie ustalono, że wnioskodawca zamieszkał w lokalu przy ul. [...] w Warszawie w grudniu 2012 r. po rozstaniu z partnerką życiową. Lokal ten przeznaczony jest do prowadzenia działalności gospodarczej i w takim celu został mu wynajęty. Zainteresowany zamieszkał w tym lokalu z braku innego miejsca, które mógłby zaadaptować lub wynająć w celu zaspokojenia swojej potrzeby mieszkaniowej. S. L. nie posiada miejsca zameldowania na pobyt stały. Ostatnim jego miejscem zameldowania na pobyt stały są W. T. [...] w Gminie K., skąd został wymeldowany w dniu [...] lutego 2006 r. Z dowodu osobistego wnioskodawcy wynika, że był on czasowo zameldowany w P. przy ul. [...]. Z ustnie uzupełnionych przez zainteresowanego informacji wynika, że jest to mieszkanie jego byłej partnerki życiowej. Lokal przy ul. [...] w Warszawie jest jedną z siedzib firmy "[...]". W lokalu tym prowadzony jest magiel odzieży ochronnej wykorzystywanej przez zakłady opieki zdrowotnej. S. L. wyposażył lokal w wersalkę, lodówkę, kuchenkę mikrofalową. Węzeł sanitarny (WC, umywalka), bieżąca ciepła i zimna woda, ogrzewanie centralne oraz kanalizacja są tam jako wyposażenie lokalu użytkowego. Lokal ten wynajmowany jest od Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na podstawie umowy, w której zapisane jest m. in. w § 2 ust. 1: "wynajmujący oddaje w najem Najemcy pomieszczenie użytkowe przy ul. [...], o powierzchni 50 m2 z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczej." W § 9 ust. 2 stwierdzono, że: "w przypadku zmiany przeznaczenia lokalu bez zgody Wynajmującego umowa rozwiązuje się w trybie natychmiastowym." Mając powyższe na uwadze wniosek S. L. w sprawie zasiłku stałego wraz z dokumentami przekazany został do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. W odpowiedzi organ ten uznał się za niewłaściwy w sprawie i przekazał wniosek do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Bemowo Miasta Stołecznego Warszawy. W tej sytuacji Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy dowodził, że gminą właściwą do rozstrzygnięcia sprawy S. L., jako osoby bezdomnej ubiegającej się o zasiłek stały, jest zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182) gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały, a więc Gmina K. Odpowiadając na wniosek Wójt Gminy K. postulował wskazanie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy jako organu właściwego w tej sprawie. W uzasadnieniu wskazał, iż z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 14 lutego 2013 r. przez pracownika socjalnego wynika, iż lokal w którym mieszka S. L. posiada instalacje, w tym: ciepłą i zimną wodę, energię elektryczną, łazienkę oraz WC, jak również centralne ogrzewanie. Wyposażony jest w podstawowe sprzęty domowe. Lokal, w którym mieszka zainteresowany służy mu do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych. To, że nie jest on zameldowany tam na stałe nie czyni z niego osoby bezdomnej w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Biorąc pod uwagę powyższe fakty Burmistrz Gminy K. stwierdził, iż Pan L. nie jest osoba bezdomną, gdyż lokal w którym zamieszkuje zaspakaja jego potrzeby mieszkaniowe. W tej sytuacji właściwym miejscowo do udzielenia pomocy wymienionej osobie jest Ośrodek Pomocy Społecznej dzielnicy Bemowo Miasta Stołecznego Warszawy. Wójt Gminy K. wskazał również, iż S. L. jest osobą niepełnosprawną wymagającą pomocy nie tylko w postaci zasiłku stałego, ale np. usług opiekuńczych czy zasiłku celowego na pokrycie kosztów leczenia. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K. nie jest w stanie zapewnić tej pomocy ponieważ zainteresowany mieszka w Warszawie, gdzie skoncentrowane są jego wszystkie podstawowe czynności życiowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej cyt. jako P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 tej ustawy właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiono spór pomiędzy Prezydentem m.st. Warszawy a Wójtem Gminy K. I to spór negatywny, gdyż żaden z nich nie uważa się za właściwy w sprawie. Również przepis art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. przekazuje tego rodzaju sprawy sądom administracyjnym, gdyż obie gminy nie mają wspólnego organu powołanego do jego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniu wniosku nie jest to jednak spór kompetencyjny, a spór o właściwość.
Przystępując do rozpoznania tego wniosku stwierdzić należy, iż stosownie do treści art. 36 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zasiłek stały jest świadczeniem pieniężnym z zakresu pomocy społecznej. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, po myśli art. 101 ust. 1 powołanej ustawy, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2). Definicję osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Za bezdomnego uważana jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. I te przesłanki – w obu wypadkach – winny wystąpić łącznie. Lokalem mieszkalnym – wedle brzmienia art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.) - jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Zajmowany obecnie przez S. L. lokal bez wątpienia służy mu do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, jednocześnie nie może być traktowany, jako pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów, nawet gdyby uznać go za pomieszczenie tymczasowo zajmowane w tym charakterze. Co prawda lokal ten został wynajęty jako lokal użytkowy, wszak nie o cel umowy tu chodzi, a o faktyczne aktualne przeznaczenie lokalu. Tak też należy wyłożyć definicję lokalu mieszkalnego na potrzeby niniejszej sprawy, w której chodzi o ustalenie właściwego organu. Dlatego decydującym kryterium jest obecny cel zajmowania lokalu. Zatem o ile można go potraktować jako lokal służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, to osoby go zajmującej niepodobna uznać za bezdomną. Lokal wynajmowany przez S. L. bezspornie jest wyposażony w podstawowe sprzęty codziennego użytku oraz w podstawowe instalacje służące do korzystania z lokalu jako lokalu mieszkalnego, przeto może służyć jako lokal mieszkalny. Można jeszcze wyjaśnić, że na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.) Sąd Najwyższy uznał, że samodzielny lokal mieszkalny stanowi już składająca się z wydzielonych trwałymi ścianami w obrębie budynku izba przeznaczona na stały pobyt ludzi, która wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służyła zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, chociażby znajdowała się w mieszkaniu spółdzielczym składającym się z dwóch lub więcej izb, przy czym objął tą tezą również sytuacje, gdy pomieszczenia pomocnicze służyły równocześnie zaspokajaniu potrzeb innego najemcy (p. wyrok z 1 lutego 1999 r., sygn. I CKN 960/98, OSNC z 1999 r., nr 10, poz. 173). Zawarta w art. 2 ust. 1 pkt 4 obowiązującej obecnie ustawy o ochronie praw lokatorów... definicja lokalu jest szersza niż poprzednia (tak też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 października 2002 r., sygn. akt I CKN 1074/00, LEX nr 74504). Skoro z definicji tej ani z dalszych przepisów przywołanej ustawy nie wynika, że lokal winien być samodzielny i spełniać odpowiednie dla lokali mieszkalnych wymogi techniczne określone innymi przepisami, to odnieść ją należy do wszystkich lokali używanych dla celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych (zob. też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt I OW 116/10, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W konsekwencji tego wypada przyjąć, że skoro strona nie jest osobą bezdomną, do głosu winna dojść reguła właściwości do udzielenia pomocy gminy miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (wnioskującego o pomoc społeczną), bo gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały właściwa byłaby wtedy, gdyby nie miała ona żadnego miejsca zamieszkania (tj. miejsca, w którym stale przebywałaby z zamiarem stałego pobytu w lokalu służącym do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych). Użyte w art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie zostało tamże zdefiniowane, dlatego sięgnąć należy do regulacji cywilistycznej. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, po myśli art. 25 Kodeksu cywilnego, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle w/w przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Miejsce pobytu strony nie budzi sporu. Co do zamiaru stałego pobytu natomiast, w judykaturze przyjmuje się, że można o nim mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. Okoliczności sprawy przekonują do konkluzji, iż taki zamiar strona wiąże z Warszawą. Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki pozwalające na przyjęcie, że S. L. zamieszkuje obecnie (przebywa z zamiarem stałego pobytu), w rozumieniu przywołanej normy, w Warszawie.
W konsekwencji czego – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 102 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy o pomocy społecznej. Przeto w sprawie należy zastosować regulację art. 101 ust. 1 tej ustawy, czyli wskazać jako właściwy organ Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy.
Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia.