Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 19 marca Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Prezydentem Miasta Z., w sprawie wyrażenia zgody na przebudowę zjazdu z drogi publicznej - ul. [...] w Z. do dz. nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w Z. W motywach wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł, że w dniu 5 lutego 2015 r. B. G., zam. ul. [...], [...] S., wystąpił do Prezydenta Miasta Z., z wnioskiem o wydanie zgody na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi publicznej, ul. [...] w Z., do dz. nr ewid. [...], położonej w [...] przy ul. [...], na zjazd publiczny, w związku z planowanym prowadzeniem usług na przedmiotowej działce.
Prezydent Miasta Z. uznając się za organ niewłaściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] (doręczonym w dniu 2 marca 2015 r.), przekazał wniosek B. G. do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł., argumentując, że ul. [...] stanowi drogę krajową, będącą w zarządzie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w Ł. nie zgodził się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta Z. podając w uzasadnieniu, że decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił inwestorowi: Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad - pozwolenia na użytkowanie drogi ekspresowej S8 na odcinku 5, od km 140+552,05 do km 174+200,00 (według obecnego kilometrażu od km 169+511,05 do km 203+159,00) (...). Przedmiotowy odcinek drogi ekspresowej został oddany do ruchu w dniu 29 listopada 2014 r., a zatem od momentu oddania do użytkowania wybudowanego odcinka drogi ekspresowej S8, dotychczasowy odcinek drogi krajowej Nr 12, został pozbawiony swej kategorii i zaliczony do kategorii dróg gminnych. Bezspornym jest fakt, że przedmiotowy odcinek drogi był zaliczony do kategorii dróg krajowych i podlegał zarządowi GDDKiA. Sytuacja ta jednakże uległa zmianie z chwilą oddania do użytkowania odcinka drogi ekspresowej S8, który zastąpił sporny odcinek drogi krajowej Nr 12. W związku z tym GDDKiA powołał się na art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej: ustawa o drogach publicznych) w myśl którego "odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej". W ocenie GDDKiA po zaistnieniu okoliczności wymienionych w powołanym wyżej przepisie tj. wybudowaniu i oddaniu do użytkowania nowego odcinka drogi zastępującego odcinek poprzedni, zastąpiony odcinek drogi uzyskuje z mocy prawa i bezwarunkowo status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej. Ustawa w tym przypadku wprowadziła rozwiązania szczególne i nie uzależniła daty zmiany kategorii drogi od spełnienia dodatkowych wymogów formalnych takich jak np. oficjalne przejęcie danego odcinka drogi przez wójta (burmistrza, prezydenta) właściwej gminy.
Podkreślono również, że zgodnie z treścią art. 29 ust 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (...). Z kolei zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 pkt 4 w/w ustawy zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Udzielając odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Prezydent Miasta Z. wniósł o wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w Ł. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku B. G. w sprawie wyrażenia zgody na przebudowę zjazdu z drogi publicznej. Według Prezydenta norma przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych odnosi się jedynie do sytuacji, kiedy mamy do czynienia z istniejącą drogą i na pewnym jej odcinku dotychczasowy jej przebieg zostaje zastąpiony nowym odcinkiem. Powołany przepis zdaniem Prezydenta nie ma zastosowania do sytuacji wybudowania w innym miejscu całkowicie nowego odcinka drogi o innym przebiegu i dokonywania w związku z tym zmiany numeracji i zaszeregowania dotychczasowych dróg. W przedmiotowej sprawie nowo wybudowany odcinek drogi ekspresowej S8 nie zastąpił drogi krajowej nr [...] na całym jej dotychczasowym przebiegu, ani też na odcinku wskazanym przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.
Na potwierdzenie słuszności swego stanowiska Prezydent Miasta Z. podkreślił, że znane mu jest dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wydawane w związku ze sporami kompetencyjnymi zaistniałymi w następstwie problemów interpretacyjnych art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. W związku z tym ze względu na usytuowanie węzłów i zjazdów ww. odcinek drogi ekspresowej S8 - odcinek węzeł S.- węzeł Ł. nie stanowi obwodnicy Miasta Z.. Najbliższymi węzłami dla Miasta Z. są węzeł Z. i węzeł Z., które nie znajdują się na terenie gminy Miasto Z. W szczególności znaczna odległość drogi krajowej [...] od węzła Z. i brak bezpośredniego łącznika pomiędzy drogą krajową [...], a drogą ekspresową S8 sprawiają, że nie jest uzasadnione stwierdzenie, iż droga ekspresowa S8 zastąpiła odcinek drogi krajowej [...].
Prezydent zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, minister właściwy do spraw transportu po zasięgnięciu opinii właściwych zarządców województw, a w miastach na prawach powiatu - właściwych prezydentów miast, w drodze rozporządzenia, ustala przebieg istniejących dróg krajowych, w celu zapewniania ciągłości dróg krajowych. Ulica [...] na odcinku objętym wnioskiem o wydanie zgody na przebudowę zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny, tj. z dz. nr ewid. [...] na dz. nr ewid. [...], zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim (Dz. U. z 2010 r. Nr 59, poz. 371, dalej: rozporządzenie w sprawie przebiegu istniejących dróg krajowych), stanowi drogę krajową - Nr [...]. W przedmiotowej sprawie brak jest zatem podstaw do posługiwania się pojęciem "stary odcinek drogi krajowej nr [...]".
W ocenie Prezydenta Miasta Z. powołany przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie określa odrębnego postępowania w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg krajowych. Przepis ten dotyczy wyłącznie trybu zaliczania danej drogi do określonej kategorii. Nie odpowiada natomiast na pytanie, jaki organ i w jakim trybie stwierdzić ma, że dany odcinek drogi został zastąpiony odcinkiem nowo wybudowanym. W ocenie Prezydenta Miasta Z. stwierdzenie takie nie może zostać uzależnione od dowolnej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, lecz po pierwsze powinno uwzględniać istniejący stan faktyczny, a po drugie - wymaga zmiany rozporządzenia w sprawie przebiegu istniejących dróg krajowych.
Prezydentem Miasta Z. podkreślił nadto, że w sprawie sporne są również kwestie dopuszczalności zakwalifikowania ww. odcinka drogi jako drogi gminnej (nawet po wejściu w życie zmian ww. rozporządzenia) z uwagi na definicję zawartą w art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którą "Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych". Natomiast droga na odcinku od km 336+453 do km 342+735 ma znaczenie ponadwojewódzkie i wpisuje się w definicję zawartą w art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych tj. "Do dróg wojewódzkich zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust 1, stanowiące połączenia między miastami, mające znaczenie dla województwa, i drogi o znaczeniu obronnym niezaliczone do krajowych".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 §1 pkt 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory m.in. o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej. W rozpatrywanej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Prezydentem Miasta Z., a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad będącym organem administracji rządowej, dlatego właściwym do rozstrzygnięcia tego sporu jest Naczelny Sąd Administracyjny.
Spór kompetencyjny powstał na tle rozpatrzenia sprawy B.G., w przedmiocie wyrażenia zgody na przebudowę zjazdu z drogi publicznej - ul. [...] w Z.do dz. nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w Z. Zgodnie z art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi należy w szczególności wydawanie zezwoleń na zjazdy z dróg. Z kolei według art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zarządcami dróg są dla dróg:
- krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;
- wojewódzkich – zarząd województwa;
- powiatowych – zarząd powiatu;
- gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Powyższa regulacja dowodzi zatem, że określenie podmiotu zarządzającego drogą publiczną jest ściśle uzależnione od kategorii danej drogi.
Właściwość zarządcy drogi publicznej do zarządzania taką drogą – co do zasady - powiązana zatem została z ustawowo określoną kategorią, do której droga publiczna została zaliczona. Wyjątek od tej zasady określa art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, według którego w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Oznacza to, że zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych kategorii dróg publicznych.
Według art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii gminnej. Mając zatem na uwadze powołany przepis należy stwierdzić, że po spełnieniu wymienionych w tym przepisie przesłanek takich jak: wybudowanie nowego odcinka drogi, zastępującego poprzednio wybudowany i oddanie go do użytku, odcinek "dawnej" drogi uzyskuje - z mocy przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych - status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej.
Z tego powodu słuszne było stanowisko GDDKiA, że przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ma charakter przepisu lex specialis, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych w/w ustawą i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych. Nie wymaga przy tym wydania odrębnego aktu normatywnego w tym przedmiocie, o którym wspomina wnioskodawca. Poprawności tego stanowiska nie podważa pogląd Prezydenta Miasta Z., że przepis ten nie dotyczy sytuacji wybudowania odcinka drogi o innym przebiegu niż dotychczasowa droga. Powołany przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych takiego rozróżnienia nie zawiera. Nie ulega natomiast wątpliwości, że nowo wybudowany odcinek drogi ekspresowej S-8 zastępuje odcinek drogi w pasie ulicy [...] w Z. W związku z powyższym zarządcą tego odcinka drogi stał się Prezydent Miasta Z., który z tej przyczyny jest właściwy do rozpoznania wniosku złożonego przez B. G. Z tych względów, z mocy powołanych wyżej przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.