Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2022 r. Gmina Miasto [...] wystąpiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jaki zaistniał między powiatem wnioskującym a Powiatem [...] przez wskazanie Powiatu [...] jako właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej J. K. ur. [...].08.2010 r. w [...], a umieszczonej w rodzinnej pieczy zastępczej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 22 lipca 2021 r. sygn. akt IV Nsm 180/21, na czas toczącego się postępowania, piecza - w formie rodziny zastępczej nad małoletnią J.K. ur. [...].08.2010 r. w [...], została powierzona jej babce ojczystej – A. K., zamieszkałej w [...] przy ul. [...]. W związku z powyższym, Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia 3 sierpnia 2021 r., przyznał A.K. świadczenie na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej.
Dalej wnioskodawca podał, iż w celu wskazania, który powiat jest właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej J. K., MOPS w [...] dokonał następujących ustaleń:
- matka małoletniej – K.K., pozostawiając córkę u babki ojczystej w listopadzie 2020 r., nie pozostawiła informacji na temat swojego miejsca zamieszkania (oświadczenie rodziny zastępczej);
- nie został potwierdzony żaden z adresów pobytu (zamieszkania) matki małoletniej w [...] tj. ul. [...], czy też [...], a który został wskazany przez Powiat [...] (pismo Komisariatu I Policji w [...] z dnia 12.11.2021 r.);
- brak jest możliwości ustalenia miejsca pobytu matki małoletniej (pismo Komisariatu I Policji w [...] z dnia 12.11.2021 r.);
- matka małoletniej nie pobiera świadczeń i nie korzysta z pomocy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (pismo GOPS w [...] z dnia 19.08.2021 r.);
- miejscem zameldowania na pobyt stały małoletniej J. K. i jej matki K.K. jest [...] ul. [...] (informacje Burmistrza [...] z dnia 19.08.2021r.);
- na dzień umieszczenia w pieczy zastępczej małoletnia nie uczęszczała do SP w [...] (zaświadczenie SP nr [...] w [...] z dnia 03.11.2021r.);
- matka małoletniej nie pobiera świadczeń i nie korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (pismo MOPS [...] z dnia 16.09.2021r.);
- ojciec dziecka nie żyje, natomiast matka nie miała ograniczonej ani odebranej władzy rodzicielskiej.
Wobec powyższego, MOPS w [...] wysłał do Powiatu [...] pismo z informacją o umieszczeniu małoletniej J. K. w pieczy zastępczej i wystąpił o zawarcie porozumienia w sprawie umieszczenia małoletniej oraz warunków jej pobytu, wysokości wydatków na jej opiekę i wychowanie w rodzinie zastępczej, kierując się przesłankami, wynikającymi z art. 191 ust. 2 ustawy o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
Powiat [...] zakwestionował powyższe twierdząc, iż nie jest powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej, gdyż właściwość miejscową należy w sprawie ustalić w oparciu o kryterium z art. 191 ust. 1 ustawy tj. miejsca mieszkania matki sprawującej władzę rodzicielską, a które - zgodnie z art. 26 § 1 k.c. - jest również miejscem zamieszkania dziecka.
Zdaniem jednak wnioskodawcy, ustalenie powiatu właściwego na podstawie ww. przepisu nie było w tym przypadku możliwe, gdyż nie pozyskano dowodu w sprawie, który potwierdzałby miejsce zamieszkania matki dziecka. Nie był to [...], ani też [...], gdzie matka dziecka wraz z córką przebywały tylko okresowo. W związku z tym, jak twierdził wnioskodawca, nie można było również ustalić miejsca zamieszkania małoletniej na dzień umieszczenia jej w pieczy zastępczej, a co wskazywało na konieczność zastosowania w analizowanej sytuacji art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
W odpowiedzi na wniosek Powiat [...] wskazywał, iż nie był właściwy w sprawie, bowiem właściwe było Miasto [...] ze względu na miejsce zamieszkania matki małoletniej przed umieszczeniem w pieczy zastępczej.
Zdaniem uczestnika postępowania, Gmina [...] nie przeprowadziła postępowania wyjaśniającego, które mogłoby potwierdzić w sposób oczywisty fakt zamieszkiwania w [...] przez K.K. oraz J.K. przed umieszczeniem małoletniej po raz pierwszy w pieczy zastępczej.
W związku z tym, Powiat [...] podnosił, że akt sprawy wynika, iż małoletnia J. K., ur. [...].08.2010 r. w [...] wprawdzie była zameldowana na pobyt stały w [...]u przy ul. [...], ale w listopadzie 2019 r. matka małoletniej wraz z córką opuściły teren Powiatu [...] (dowód: pismo Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej [...] im. [...] w [...] z dnia 19.08.2021 r., z którego wynika, że małoletnia J. K. była uczennicą Szkoły w [...] od 1 września 2017 r. do 18 listopada 2019 r.) i zamieszkały w [...] przy ul. [...]. Taki adres zamieszkania matka J. K. podała bowiem w dniu przyjęcia małoletniej do Szkoły Podstawowej Nr [...] w [...] (dowód: pismo Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w [...] z dnia 03.09.2021 r., z którego wynika, że małoletnia J. K. była uczennicą Szkoły w [...] w okresie od 18 listopada 2019 r. do 17 maja 2021 r.).
Następnie w trakcie trwania roku szkolnego 2020/2021, podczas którego małoletnia J. K. nadal była uczennicą Szkoły Podstawowej Nr [...] w [...], K. K. podała w Szkole w [...] nowy adres zamieszkania, jakim był: [...], ul. [...] (dowód: pismo Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w [...] z dnia 03.09 2021 r.). Wskazano także, iż postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV Nsm 180/21, Sąd Rejonowy w [...] określił sposób roztaczania pieczy nad małoletnią J. K. poprzez umieszczenie małoletniej u jej babki ojczystej – A. K. zamieszkałej w [...], przy ul. [...]. Małoletnia J. K. od 18 maja 2021 r. uczęszczała zatem do Szkoły Podstawowej Nr [...] w [...] według miejsca pobytu. Następnie jednak, postanowieniem z dnia 22 lipca 2021 r., Sąd Rejonowy w [...] zmienił ww. postanowienie poprzez umieszczenie małoletniej J. K. u babki ojczystej A. K. w formie rodziny zastępczej.
Okoliczności te, zdaniem Powiatu [...], świadczyły więc, że centrum życiowe K. K.oraz jej córki J. K. skoncentrowane było od dnia 18 listopada 2019 r. w mieście [...] i nie był to pobyt krótkotrwały. Ponadto z informacji przekazanych przez Komisariat Policji w [...] wynikało, że K. K. była legitymowana na terenie [...] już po umieszczeniu małoletniej J. K.w pieczy zastępczej (dowód: pismo KP w [...] z dnia 12.11.2021r.).
W ocenie Powiatu [...], błędne było zatem stanowisko Gminy [...], iż w niniejszym stanie faktycznym brak było dowodów potwierdzających miejsce zamieszkania K. K.i małoletniej J. K. w mieście [...]. Z tego powodu nie było więc podstaw do stosowania w tym przypadku art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, gdyż można było ustalić miejsce zamieszkania małoletniej J. K. przed jej umieszczeniem w rodzinie zastępczej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z powiatów nie uznaje się za właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej J. K. umieszczonej w pieczy zastępczej.
Wyjaśnić w związku z tym należy, że właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ust. 1-3 art. ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 447). W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero, jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości danego powiatu uzależnione jest zatem, od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy.
Zauważyć też trzeba, że ustawa, posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania", nie definiuje go, a co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w Kodeksie cywilnym. Zgodnie zaś z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. W myśl § 2 tego artykułu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Z art. 25 k.c. wynika natomiast, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Po myśli powyższego przepisu, o miejscu zamieszkania decydują więc dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O zamiarze stałego pobytu można zaś mówić wówczas, gdy występują okoliczności, pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe.
W okolicznościach niniejszej sprawy istotne zatem było, że J. K. została objęta pieczą zastępczą po raz pierwszy na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 22 lipca 2021 r. Dokonując zaś ustalenia miejsca zamieszkania matki małoletniej przed tą datą, należało stwierdzić, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazywał, że był nim [...]. Okoliczność tą potwierdzają przede wszystkim szczegółowo przywołane w odpowiedzi na wniosek, a znajdujące się w aktach sprawy, pisma Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w [...], z których jednoznacznie wynika, iż od dnia 18 listopada 2019 r. do co najmniej 17 maja 2021 r. K.K. zamieszkiwała na terenie Miasta [...]. W okresie tym dwukrotnie bowiem osobiście informowała Dyrektora Szkoły o adresie zamieszkania w [...] (pierwotnie był to adres: ul. [...] [...], a następnie ul. [...] [...]). W związku z tym przyjąć należy, iż to w [...] skoncentrowane było centrum życie K. K. przed umieszczeniem jej córki w pieczy zastępczej w lipcu 2021 r. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że - w oparciu o treść art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w zw. z art. 25 i 26 § 1 k.c. – właściwą w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej J. K. umieszczonej w rodzinie zastępczej nie był żaden z powiatów uczestniczących w sporze, czyli: Gmina Miasto [...] i Powiat [...].
W tej sytuacji zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznać przedmiotowego wniosku, co skutkowało jego oddaleniem - na podstawie art. 151 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a.