Uzasadnienie
l OW 70/14
Prezydent Miasta G., działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta G., a Burmistrzem D., przez wskazanie Burmistrza D. jako organu właściwego dla załatwienia sprawy dotyczącej skierowania A.H. do domu opieki społecznej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu [...] września 2013 r. A.H. zwrócił się do Burmistrza D. o umieszczenie go w domu pomocy społecznej na terenie G.. Ośrodek Pomocy Społecznej w D., uznając się za niewłaściwy, przekazał wniosek do rozpatrzenia Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie przy ul. L. [...] w G.. Wskazał, że A.H. obecnie zamieszkuje wraz z matką i bratem we wsi G. w gminie D.. Wcześniej, przez 20 lat przebywał w G., gdzie był zameldowany na pobyt stały przy ul. P. [...], skąd został w 2010 r. wyeksmitowany na podstawie wyroku sądowego.
W ocenie Prezydenta Miasta G. zasadnicze znaczenia ma w niniejszej sprawie wykładnia art. 59 ust. 1 oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.). W myśl pierwszego tych przepisów decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Z kolei art. 101 ust. 1 stanowi, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Organ podniósł, że do określenia miejsca zamieszkania zastosowanie znajdzie art. 25 k.c., który przewiduje, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Prezydent Miasta G. uznał, że miejscem zamieszkania A.H., w dacie składania wniosku, są D.. Tam koncentrują się jego sprawy życiowe, o czym świadczą także decyzje o przyznanych mu świadczeniach: renty z ZUS w S. oraz zasiłku pielęgnacyjnego z OPS w D..
Burmistrz D. nie zgodził się z tą argumentacją. Podniósł, że po eksmisji z mieszkania w G., A.H. w latach 2010-2011 przebywał w schronisku dla bezdomnych, skąd z powodu złego stanu zdrowia przeniósł się do G., gdzie był zameldowany na pobyt czasowy (w okresie od [...] kwietnia 2011 r. do [...] kwietnia 2012 r.). Z miejscowością tą nigdy jednak nie wiązał planów życiowych i nie była ona jego centrum spraw życiowych. Ponad 20 lat mieszkał w G., z rodziną zamieszkałą na terenie gminy D. nie utrzymywał kontaktów.
Burmistrz D. podniósł także, że skoro A.H. został w 2010 r. wyeksmitowany z mieszkania w G., to stał się osobą bezdomną, o czym świadczy fakt przebywania w latach 2010-2011 w schronisku dla bezdomnych. Zgodnie zaś z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.
Burmistrz D. podniósł też, że siostra wnioskodawcy nakazuje mu opuszczenie mieszkania, którego jest właścicielką.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta G. a Burmistrzem D.. Obydwa organy uznają się bowiem za niewłaściwe miejscowo do załatwienia sprawy dotyczącej wydania decyzji o skierowaniu A.H. do domu pomocy społecznej.
Właściwość organu rozpatrującego wniosek o skierowanie do odpowiedniego domu pomocy społecznej uregulowana została w art. 59 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.). Stosownie do tych przepisów decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Zgodnie natomiast z zasadą wyrażoną w art. 101 ust. 1 ww. ustawy, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (pobyt w domu pomocy społecznej jest z mocy art. 36 pkt 2 lit. o) ustawy o pomocy społecznej jednym ze świadczeń). Podstawowe znaczenie dla właściwości organu ma zatem ustalenie, gdzie zlokalizowane jest miejsce zamieszkania strony.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności ustalone przez organy dają dostateczne podstawy, aby za miejsce zamieszkania A.H. uznać G. położoną na terenie gminy D.. Żaden z uczestników sporu nie kwestionuje wprawdzie, że wnioskodawca jest zameldowany na pobyt stały w G., ale aktualnie przebywa on w G., choć nie posiada tam meldunku (wcześniej był przez rok zameldowany na pobyt czasowy).
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje "miejsca zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt I OW 75/06). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 k.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OW 231/05). Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa, gdzie koncentrują się jej sprawy życiowe.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że to właśnie G. w gminie D. spełnia przesłanki miejsca zamieszkania A.H.. Zamieszkuje on tam od kwietnia 2011 r. Organy administracyjne właściwe dla gminy D. wydawały zainteresowanemu decyzje administracyjne – vide decyzja o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego, czy decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. Inspektorat S. o przyznaniu renty. Także korespondencja urzędowa kierowana jest do zainteresowanego na adres jego zamieszkania w G. pod nr [...], w tym także korespondencja związana z prowadzonym postępowaniem sądowym w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej.
Fakty te świadczą jednoznacznie, że miejscem, w którym A.H. skoncentrował aktualnie centrum swoich spraw życiowych, jest gmina D.. Na ocenę tę nie ma wpływu fakt, że zainteresowany nie jest w tym miejscu fatycznie zameldowany oraz że – jak sam stwierdził – wyraża chęć zamieszkania na stałe w G. i z tym miastem wiąże w przyszłości swoje plany życiowe. Istotny jest bowiem aktualny stan faktyczny związany z rzeczywistym zamieszkiwaniem i skoncentrowaniem swoich spraw życiowych w D..
Nie można przy tym uznać za zasadny argumentu Burmistrza D., że zainteresowanego należy traktować jako osobę bezdomną, dla której właściwą miejscowo gminą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Pojęcie osoby bezdomnej zostało określone ustawowo w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niemieszkająca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkiwania.
Nie ma podstaw do uznania A.H. za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Przepis powyższy przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.
Zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), do której odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Brak jest zatem podstaw do zastosowania przepisu art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w analizowanym przypadku, albowiem A.H. faktycznie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym (pozostającym własnością innej osoby - siostry zainteresowanego). Nie ma przy tym znaczenia status prawny, na podstawie którego zainteresowany lokal zajmuje (umowa najmu, użyczenie, bądź inna forma), czy też fakt, że jest to jedno czy więcej pomieszczeń w większym budynku (np. dom jednorodzinny). Istotny jest fakt realnego zamieszkiwania. Pobyt w domu w G. spełnia przesłanki przebywania z zamiarem stałego pobytu i koncentrowania w nim swoich czynności życiowych, co nie pozwala uznać ubiegającej się o pomoc osoby za bezdomną.
Zatem organem właściwym do rozpoznania wniosku A.H. jest Burmistrz D..
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.