Postanowienie NSA z 2 lutego 2007 r., I OW 71/06

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 2 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej

Sprawa

z wniosku Starosty Zgierskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Wojewodą Łódzkim oraz Ministrem Transportu i Budownictwa – Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wskazanie organu właściwego w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w Lućmierzu – Lesie Gmina Zgierz, nabytą na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod drogę krajową postanawia: wskazać Starostę Zgierskiego jako organ właściwy w sprawie wypłaty odszkodowania.

Skład

Przewodniczący NSA: Jerzy Bujko Sędziowie NSA Jolanta Rajewska Zygmunt Zgierski (spr)
Joanna Szcześniak protokolant

Uzasadnienie

Starosta Z. pismem z dnia 27 lipca 2006 r., skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, którego jako strony określił: Starostę Z. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, Wojewodę [...] i Ministra Transportu i Budownictwa – Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. Spór – w ocenie wnoszącego wniosek - dotyczy wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w L., gmina Z., a nabytą na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod drogę krajową nr 1.

W uzasadnieniu wniosku Starosta Z. podał, iż prawomocnymi decyzjami Wójta Gminy Z. z dnia [...] i [...] orzeczono o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonych w obrębie miejscowości L. w gminie Z., stanowiącej współwłasność S. C. i B. C. W wyniku podziału dokonanego na wniosek właścicieli wydzielone działki gruntu, na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na poszerzenie drogi krajowej nr 1. W dniach 27 grudnia 2005 r. i 2 stycznia 2006 r. S. Z., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, na wniosek byłych właścicieli, działając na podstawie art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przeprowadził negocjacje dotyczące uzgodnienia wysokości odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Ze sporządzonego na tę okoliczność protokołu wynika, iż odszkodowanie ustalono na 149.090 zł.

W związku z powyższym S. Z., pismem z dnia 4 stycznia 2006 r., wystąpił do Wojewody [...] o zabezpieczenie środków. Wojewoda [...], pismem z dnia 12 stycznia 2006 r. wskazał, że nie jest organem właściwym do realizacji wypłaty odszkodowania. Jako organ właściwy wskazał Ministra Transportu i Budownictwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Powołał się przy tym na art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251), zgodnie z którym to przepisem zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w odniesieniu do dróg krajowych. Zdaniem Wojewody [...], adresatem wniosku winien być zatem Minister Transportu i Budownictwa, a wniosek powinien zostać złożony za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, odpowiadając na pismo Starosty Z. w przedmiocie sfinansowania przedmiotowego odszkodowania dla byłych właścicieli nieruchomości, również uznał się za niewłaściwy i odmówił wypłaty ww. odszkodowania. Jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania wskazał Starostę Z. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.

W tej sytuacji Starosta Z. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na wniosek Wojewoda [...] podtrzymał wyrażone uprzednio stanowisko w sprawie wskazując, że powyższe zadanie powinno być finansowane przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na wniosek również podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o rozstrzygnięcie właściwości na rzecz Starosty Z. Organ ten w swoim piśmie wskazał na treść protokołu z dnia 2 stycznia 2006 r., w którym jednoznacznie określono podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania - jest nim Starosta Z. Odwołując się do treści art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ wskazał, że przepisy tej ustawy statuują jedynie przejście wydzielonych na podstawie tej ustawy gruntów na rzecz Skarbu Państwa, brak jest natomiast regulacji, które powodowałby przejście z mocy prawa tych gruntów w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a jednostka ta nie składała wniosku o ustanowienie trwałego zarządu. Jako dodatkowy argument Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał także na postanowienia art. 22 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, które regulują m.in. kwestie finansowania nabywania nieruchomości pod drogi krajowe, w tym odszkodowania. Przepisy te – jak wskazuje organ – dotyczą jednak nieruchomości pod drogi krajowe, nabytych zgodnie z przepisami tej ustawy.

Odpowiadając na pisma Wojewody i Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wnioskodawca zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, iż podmiotem zobowiązanym do wypłacenia odszkodowania jest minister właściwy do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Ustosunkowując się do natomiast do pisma Generalnego Dyrektora stwierdził, że skoro wydzielone działki znajdują się w pasie drogi krajowej nr 1, a Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), zarządcą dróg krajowych i realizuje budżet państwa w zakresie dróg krajowych, to właśnie ten podmiot jest zobowiązany do wypłacenia odszkodowania. Stwierdził także, że w niniejszej sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, gdyż lokalizacja drogi krajowej nr 1 nastąpiła przed jej uchwaleniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Istota sporu sprowadza się do ustalenia przez Sąd, który z organów będących w negatywnym sporze kompetencyjnym jest właściwy do wypłaty odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogę krajową na skutek podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela.

Postępowanie prowadzące do wydzielenia gruntów pod drogę publiczną, po uprzednim wydaniu decyzji zatwierdzającej podział, jest niewątpliwie szczególną postacią wywłaszczenia, choć decyzja ta nie rozstrzyga w przedmiocie utraty własności. Utrata tego prawa jest jednak rekompensowana w formie odszkodowania, do wypłacenia którego, w przypadku wydzielenia gruntu pod drogę krajową, zobowiązany jest Skarb Państwa. Kwota odszkodowania, sposób i termin zapłaty w takim wypadku jest wynikiem negocjacji pomiędzy właścicielem a właściwym organem. Przedmiotem rokowań nie jest, co oczywiste, samo przejście własności, bowiem dokonuje się ono z mocy samego prawa.

Stosownie do treści art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ilekroć w ustawie jest mowa o właściwym organie - należy przez to rozumieć, z zastrzeżeniem art. 60, starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Jednocześnie zgodnie z art. 11 ustawy organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, chyba że przepisy tej ustawy lub odrębne ustawy przewidują inny organ do reprezentacji Skarbu Państwa. W przepisie tym zostało ustanowione przedstawicielstwo ustawowe Skarbu Państwa, co oznacza, że wszystkie czynności związane z zakresem gospodarowania nieruchomościami, obejmujące czynności faktyczne, jak i prawne związane z dokonywaniem obrotu i obciążeń, wchodzą w zakres umocowania ustawowego. Z przepisu tego wynika, że starosta jest reprezentantem Skarbu Państwa, gdyż za Skarb Państwa wyraża wolę przedstawiciel, w tym wypadku starosta powołany do tego na podstawie przepisu ustawy. Starosta powiatu uzyskał przeto status statio fisci Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości do gospodarowania tymi nieruchomościami.

Zauważyć też należy, że zgodnie z treścią art. 98 ust. 3 zd. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeśli nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Art. 132 ust. 5 ustawy, zawarty w Rozdziale 5, stanowi natomiast, że do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (...) jest zobowiązany starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa.

Niewątpliwie, zatem to starosta jest organem, przed którym nie tylko winno toczyć się postępowanie zmierzające do uzgodnienia pomiędzy nim a właścicielem wysokości odszkodowania, ale który, w przypadku przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa, jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania.

Pojawia się zagadnienie, czy w związku z regulacją zawartą w treści art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) oraz z faktem, że wydzielona w wyniku podziału nieruchomości przeznaczone zostały pod drogę krajową, organem właściwym do wypłaty odszkodowania nie będzie Minister Transportu. Przepis art. 22 ust. 1 stanowi bowiem, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są m. in. na podstawie przepisów o finansowaniu transportu lądowego. Z kolei art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251) w art. 3 ust. 1 pkt 1 zobowiązuje ministra właściwego do spraw transportu, za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, do finansowania zadań w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg.

Należy skonstatować, że ustawa z 10 kwietnia 2003 r. określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg krajowych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel, oraz budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach. Ma ona niewątpliwie charakter epizodyczny (jej celem jest przyspieszenie rozwoju sieci dróg krajowych, uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie tych dróg krajowych i nadrobienie występujących w tym zakresie zaległości). Omawiany akt w sposób szczególny, z wyłączeniem innych ustaw dotyczących dróg publicznych i autostrad, reguluje sposób nabywania nieruchomości pod drogi krajowe i autostrady, ale tylko w odniesieniu do tych z nich, w stosunku do których podjęte zostały decyzje o ustaleniu lokalizacji bądź decyzje o warunkach zabudowy. Zawarte w przepisie art. 22 ust. 1 tej ustawy sformułowanie "koszty nabycia nieruchomości pod drogę, w tym odszkodowania" niewątpliwie nie obejmuje natomiast obowiązku wypłaty odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogę krajową na skutek podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi wyjątek od ogólnych zasad nabywania nieruchomości określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przez to jej postanowienia nie mogą mieć zastosowania do wszelkich nieruchomości nabytych pod drogi krajowe.

Warto też zauważyć, że określony w art. 3 ust. 1 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego proces budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi nie obejmuje samego nabycia gruntu pod drogę.

Z tych wszystkich przyczyn niewątpliwie organem właściwym do wypłaty odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogę krajową na skutek podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela jest Starosta Z. Mając to na uwadze, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w postanowieniu.