Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2013 r. Wójt Gminy Zabrodzie zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy nim, a Wójtem Gminy Dąbrówka w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H.P. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż Zakład Opiekuńczo-Leczniczy Psychiatryczny w Rasztowie pismem z dnia 6 listopada 2012 r. przesłał dokumenty pacjentki H.P. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zabrodziu celem skierowania do domu pomocy społecznej.
Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Zabrodziu uznając się za organ niewłaściwy w sprawie przekazał pismem z dnia 28 listopada 2012 r. dokumentację Pani H.P. dotyczącą skierowania do domu pomocy społecznej do Gminnego Ośrodka pomocy Społecznej w Dąbrówce.
Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Dąbrówce nie uznał swojej właściwości w sprawie, wskazując, że Pani H.P. przed umieszczeniem Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym Psychiatrycznym w Rasztowie zamieszkiwała u swojej córki J.G. w gminie Dąbrówka, tylko czasowo.
Ze względu na powyższe w dniu 27 grudnia 2012 r. Wójt Gminy Dąbrówka –Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Dąbrówce wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w sprawie z zakresu pomocy społecznej.
W dniu 16 stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie działając na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy Dąbrówka o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Dąbrówka i Wójtem Gminy Zabrodzie w sprawie przeprowadzenia postępowania o skierowanie Pani H.P., wydało postanowienie wyznaczając Wójta Gminy Zabrodzie jako organ właściwy w sprawie.
Wobec wydania powyższego postanowienia Wójt Gminy Zabrodzie wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie pismem z dnia 7 lutego 2013 r. Z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2013 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 22 § 1 pkt 1 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego spory o właściwość rozstrzygają między organami jednostek samorządu terytorialnego, wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. Stosownie do treści art. 17 pkt 1 k.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Obszary właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych zostały określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. 2003 r. Nr 198, poz. 1925). Z przepisu § 1 pkt 7 lit. f/ tego rozporządzenia wynika, że obszar właściwości miejscowej Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie obejmuje m.in. powiat wołomiński, w którym położona jest Gmina Dąbrówka. Natomiast z przepisu § 1 pkt 7 lit. b/ tego rozporządzenia wynika, że obszar właściwości miejscowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce obejmuje m.in. powiat wyszkowski, w którym położona jest Gmina Zabrodzie. Z powyższego wynika, że Wójt Gminy Zabrodzie i Wójt Gminy Dąbrówka nie mają więc wspólnego organu wyższego stopnia, nie jest nim bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Rozstrzygnięcie niniejszego sporu o właściwość nie należy zatem do tego organu, a do sądu administracyjnego. W sytuacji, właściwy do rozstrzygnięcia sporu jest Naczelny Sąd Administracyjny. Wydanie postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w dniu 16 stycznia 2013 r. zostało więc wydane przez organ niewłaściwy w sprawie i powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.
W niniejszej sprawie należy wskazać, że Pani H.P. przeprowadziła się z gminy Zabrodzie około ośmiu lat temu do córki, ponieważ nie była osobą zdolną do samodzielnej egzystencji. Nie można też twierdzić, że takie zamieszkanie było jedynie czasowe, chociażby ze względu na wiek Pani P. (80 lat), zdiagnozowane u niej choroby i upływ czasu zamieszkiwania poza terenem gminy Zabrodzie. Pani H.P. nie zamierzała powrócić do poprzedniego miejsca zamieszkania, o czym świadczy wystawienie przez nią (bądź rodzinę) działki wraz z domem, w którym uprzednio mieszkała, na sprzedaż. Należy więc jednoznacznie stwierdzić, że jej ostatnim miejscem zamieszkania przed umieszczeniem w Zakładzie Opiekuńczo Leczniczym Psychiatrycznym w Rasztowie był Lasków, Gmina Dąbrówka, co determinuje właściwość organu w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy Dąbrówka wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ukierunkowanego na zbadanie przesłanek skierowania do domu pomocy społecznej przez Wójta Gminy Dąbrówka –Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Dąbrówce ustalono, że Halina Perzanowska przed umieszczeniem w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym Psychiatrycznym w Rasztowie przebywała czasowo u córki J.G. w miejscowości Lasków przy ulicy Wspólnej 7. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika także, że pobyt Haliny Perzanowskiej na terenie Gminy Dąbrówka u córki J.G. miał jedynie charakter czasowy związany z pogarszającym się stanem zdrowia i potrzebą pomocy przy diagnozowaniu choroby zasadniczej (tj. częste wizyty lekarskie u specjalistów, pobyty w szpitalu itp.) i nie może przesądzać o skierowaniu H.P. przez Wójta Gminy Dąbrówka do domu pomocy społecznej. Klientka jest właścicielem nieruchomości na terenie Gminy Zabrodzie, a dom wraz z działką pozostawały do dyspozycji Haliny Perzanowskiej przez cały okres jej nieobecności. Pobyt H.P. na terenie Gminy Dąbrówka jak wskazuje córka J.G. w oświadczeniu z dnia 17 grudnia 2012 r. był z góry określony czasowo i nie był związany z zamiarem stałego pobytu. Dodatkowo J.G. wskazuje, że matka przed umieszczeniem w zakładzie opiekuńczo-leczniczym przebywała także u syna w Wyszkowie, w Domu Opieki w Markach oraz kilkakrotnie w szpitalach psychiatrycznych. Zamiar czasowego pobytu H.P. w miejscowości Lasków, Gmina Dąbrówka, był ściśle związany z okolicznościami zewnętrznymi, tj. stanem zdrowia klientki. Dla zainteresowanej jak i dla jej córki J.G. jasne było, że jest to stan przejściowy, który skończy się powrotem do domu. Wszystkie okoliczności sprawy wskazują, że zamiar stałego pobytu w miejscowości Choszczowe, Gmina Zabrodzie, nie zmienił się pod wpływem okoliczności związanych z chorobą H.P.. Zatem samo przebywanie H.P. w miejscowości Lasków, Gmina Dąbrówka, i to takie przebywanie, które nie ma cech założenia w tej miejscowości ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, oraz brak zamiaru stałego pobytu klientki w tej miejscowości nie stanowi o zamieszkiwaniu i nie może przesądzać o tym, że właściwym do rozpoznania spraw H.P. o świadczenia pomocy społecznej jest Wójt Gminy Dąbrówka.
Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., sądy administracyjne rozpoznają, spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa we wskazanym przepisie, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym między działającym z upoważnienia Wójta Gminy Zabrodzie Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Zabrodziu a działającym z upoważnienia Wójta Gminy Dąbrowka Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Dąbrówce o przeprowadzenie postępowania w sprawie skierowania Haliny Perzanowskiej do domu pomocy społecznej.
Przystępując do rozpoznania przedmiotowego wniosku podnieść należy, iż ustawa o pomocy społecznej regulując właściwość miejscową gminy do załatwienia sprawy, posługuje się generalnie pojęciem miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z nielicznymi wyjątkami. Zatem decyzję o przyznaniu zasiłku celowego wydaje organ gminy właściwy w sprawie, zaś na właściwą gminę wskazuje art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z nim, właściwość gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.
Miejscem zamieszkania osoby fizycznej zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle ww. przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, o tyle przy ustalaniu "zamiaru stałego pobytu" mogą decydować różnorakie okoliczności. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej.
Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest przy tym kwestia zameldowania będąca kategorią prawa administracyjnego, lecz nie przesądzającą o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Decydujące natomiast są fakt przebywania i zamiar stałego pobytu. H.P. od kilku lat przebywa na terenie gminy Dąbrówka i bez wątpienia ze względu na wiek i stan zdrowia nie ma zamiaru wracać do swojego poprzedniego miejsca zamieszkania na terenie Gminy Zabrodzie. Gminą właściwą do załatwienia wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej jest w tej sytuacji, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, Gmina Dąbrówka.
W obrocie prawnym pozostaje jednak postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt [...] wyznaczające Wójta Gminy Zabrodzie do prowadzenia sprawy.
Postanowienie to zostało wydane niezgodnie z zakresem kompetencji wskazanych w art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem SKO w Warszawie nie jest wspólnym organem wyższego stopnia dla gmin pozostających w sporze. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 134 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. uchylił ww. postanowienie oraz w oparciu o przepis art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowił jak w sentencji.