Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2015 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta Z., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Burmistrzem Miasta Z. a Prezydentem Miasta P. w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosków V. K. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka.
W uzasadnieniu wniosku Kierownik podał, że V. K. do dnia 30 czerwca 2014 r. pobierała w MOPS w Z. zasiłki rodzinne na siedmioro dzieci oraz zasiłki pielęgnacyjne na troje dzieci. W dniu 24 czerwca 2014 r. strona wniosła o uchylenie od dnia 1 lipca 2014r. wszystkich decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych. Jako przyczynę wskazała zmianę miejsca zamieszkania nie precyzując, dokąd się udaje. W dniu 9 lipca 2014 r., na wniosek V. K., akta sprawy zostały przekazane do wskazanego przez nią Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., który ustalił prawo V. K. do świadczeń rodzinnych oraz podjął wypłatę świadczeń od lipca 2014 r.
W dniu 2 października 2014 r. V. K. złożyła w MOPS w P. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2014/15. W trakcie prowadzonego postępowania MOPS w P. ustalił, że strona była w tym czasie zameldowana w P., jednak korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego w MOPS w Z., ponadto dzieci V. K. uczęszczały do placówek oświatowych na terenie Z.. Wobec powyższego MOPS w P. uznał, że nie jest organem właściwym w przedmiotowej sprawie i przekazał wniosek z dnia 2 października 2014 r. do MOPS w Z. W związku z żądaniem strony, wniosek ten został w dniu 7 listopada 2014 r. zwrócony do MOPS w P., gdzie jak wynika z pisma z dnia 13 marca 2015 r., został zamknięty decyzją odmowną, doręczoną stronie w dybie art. 44 K.p.a.
W dniu 7 listopada 2014 r. V. K. wniosła o uchylenie prawa do zasiłku stałego od października 2014 r. Decyzją [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Kierownik MOPS w Z. uchylił prawo do tego świadczenia od dnia 1 października 2014 r. W dniu 26 lutego 2015 r. Prezydent Miasta P. przesłał do MOPS w Z. wnioski V. K. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka K. K. (ur. [...] października 2014 r.), złożone w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w P. w dniu 12 listopada 2014 r., ponieważ uznał, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia tych wniosków.
Pismem z dnia 3 marca 2015 r. V. K. została wezwana do MOPS w Z. w celu złożenia oświadczenia dotyczącego Jej aktualnego miejsca zamieszkania oraz oświadczenia dotyczącego ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego na siedmioro dzieci na okres zasiłkowy 2014/15. Wezwanie zostało wysłane do V. K. na adres w Z. i w P. Przesyłka skierowana na adres Z. została zwrócona z adnotacją "adresat nie mieszka pod tym adresem", natomiast przesyłka wysłana do P. została osobiście odebrana przez stronę w dniu 18 marca 2015 r. Od października 2014 r. V. K. nie składała w MOPS w Z. żadnych wniosków o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej i nie otrzymuje tych świadczeń. Na podstawie rodzinnych wywiadów środowiskowych przeprowadzonych u byłego męża strony – M. K. w dniach 16 stycznia 2015 r. oraz 5 marca 2015 r. ustalono, że V. K. nie przebywa w Z. oraz nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z byłym mężem. W aktach sprawy znajduje się ponadto pismo V. K. z dnia 28 lutego 2015 r. oraz jej pisemne oświadczenie z dnia 16 marca 2015 r. potwierdzające, że jej miejscem zamieszkania jest P. W odpowiedzi na wniosek, Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P., odwołując się do treści art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał, że V. K. w miejscu zameldowania w P. bywa sporadycznie, a jej faktyczny ośrodek aktywności życiowej znajduje się w Z. na ul. K., gdzie mieszkają jej dzieci. Starsze dzieci uczęszczają do placówek opiekuńczo-oświatowych na terenie Z.. W Z., wg informacji uzyskanej od OPS z datą 28 listopada 2014 r., dzieci korzystają z pomocy m.in. na dożywianie. Również inne okoliczności, które zostały przytoczone w piśmie z dnia 18 lutego 2015 r. przesądzają o miejscu zamieszkania Pani K. w Z.. Są to m.in. wizyty w przychodni lekarskiej w Z., której lekarz wystawił zaświadczenia o opiece nad ciężarną matką (19 listopada 2014 r. oraz 28 stycznia 2015 r.) oraz korespondencja, która poza wyjątkiem wskazanym we wniosku przez Burmistrza Miasta Z. była odbierana w Z. oraz nadawana z Z. lub z jego okolic. Zdaniem Dyrektora, oświadczenie zainteresowanej o zamieszkiwaniu w P. przeczy faktom, ponieważ zamiar stałego pobytu, jaki deklarowała wnioskodawczyni nie występuje łącznie z faktycznym przebywaniem jej w P. Ponadto organ nadmienił, że V. K. nie udzieliła również informacji, jaką pracę wykonuje i gdzie jest zatrudniona, mimo wpisania faktu pracy w oświadczeniu złożonym pod odpowiedzialnością karną w dniu 12 listopada 2014 r. W ocenie Dyrektora, powyższe okoliczności oraz szerokie orzecznictwo w zakresie określenia "miejsca zamieszkania" opierające się na regulacji art. 25 Kodeksu Cywilnego, dały podstawę do przyjęcia, że miejscem zamieszkania V. K. jest miasto Z..
Zdaniem Dyrektora, nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu o właściwość jest możliwość nadzoru organu nad sposobem wydatkowania zasiłku rodzinnego, a w przypadku gdy dzieci V. K. mieszkają w Z., jakakolwiek kontrola wydatkowania przyznanych środków jest wyłączona. Ponadto należy mieć na względzie, że regulacja art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje, iż wolą ustawodawcy było skierowanie świadczeń należnych osobie małoletniej do rąk jej rzeczywistego opiekuna. W praktyce oznacza to, że prawo do zasiłku ma tylko ten rodzic, który utrzymuje dziecko i w związku z tym ponosi wydatki. Objawem "utrzymywania dziecka" jest wspólne z nim zamieszkiwanie, zapewnienie wyżywienia, ubioru, środków higieny. Z informacji przedstawionych w tutejszym Ośrodku, jak również z zaświadczeń nadesłanych z MOPS w Z. wynika, że wszystkie dzieci V. K. znajdują się na terenie miasta Z., gdzie pozostają pod opieką M. K., z którym V. K. jest w separacji od 2009 r. Na terenie tego miasta uczęszczają do placówek oświatowych i objęte są pomocą z zakresu ustawy o pomocy społecznej. W ocenie organu, należy mieć na względzie fakt, iż ojciec dzieci ma ograniczoną władzę rodzicielską, a jedno z dzieci nie zostało przez niego uznane, co w świetle obowiązujących przepisów oznacza, że dziecko to zostało pozostawione pod opieką obcego człowieka. W tej sprawie tutejszy Ośrodek zwracał się do Ośrodka w Z. o podjęcie stosownych czynności w myśl art. 26 Kodeksu Cywilnego. Niemniej jednak, na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, to właśnie ojcu dzieci świadczenia rodzinne przysługują w pierwszej kolejności, skoro to pod jego opieką znajdują się i z nim zamieszkują. Ponadto organ zauważył, iż V. K. utrzymuje wprawdzie, że miejscem jej zamieszkania jest P., ul. D., jednak nie zostało to potwierdzone w drodze ustaleń poczynionych przez tutejszy Ośrodek (notatka służbowa pracownika socjalnego oraz oświadczenie sąsiadki). Przeczą temu również informacje przekazywane z MOPS w Z.. Wynika z nich bowiem, że dzieci faktycznie znajdują się na terenie miasta Z. pod adresem ul. K. i na terenie tego miasta objęte są pomocą socjalną. Jednocześnie, zarówno Kierownik Ośrodka jak i pracownicy socjalni podkreślali podczas kontaktów z tutejszym Ośrodkiem obecność matki dzieci na terenie miasta Z., gdzie aktywnie uczestniczy we wszystkich sprawach rodziny (kolejny wniosek o przyznanie świadczeń z zakresu pomocy społecznej z MOPS Z. z dnia 3 marca 2015 r.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuł 4 P.p.s.a. ustala kognicję sądów administracyjnych, a właściwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) do rozstrzygania sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych. Przez spory, o których mowa w art. 4, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Spór może powstać w sprawie z zakresu administracji publicznej, załatwianej przez organ administracji. Taką sprawą jest sprawa z wniosku o ustalenie prawa do zasiłku opiekuńczego.
Podmiotami sporów o właściwość są organy jednostek samorządu terytorialnego, natomiast podmiotami sporów kompetencyjnych są z jednej strony organy jednostek samorządu terytorialnego lub samorządowe kolegia odwoławcze, a z drugiej – organy administracji rządowej wszystkich szczebli. W niniejszej sprawie zachodzi spór o właściwość między Burmistrzem Miasta Z. a Prezydentem Miasta P. Przez spór należy więc rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny) przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. Ponadto, warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest oczywiście precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, który podlega unormowaniu w oznaczonym stanie faktycznym, w którym ma być rozstrzygana przedmiotowa sprawa przez właściwy organ. O sporze w rozumieniu powyższych przepisów można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie.
Przechodząc do rozważań w zakresie przedmiotu niniejszej sprawy, należy wskazać, że zgodnie z art. 23 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015, poz. 114), ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek m. in. rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka (ust. 1), przy czym wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w ust.
- Natomiast w myśl art. 3 pkt 11 u.ś.r., organem właściwy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Analizowana tu ustawa nie zawiera definicji miejsca zamieszkania, definicji takiej nie zawiera także K.p.a., zatem wyjaśnienia znaczenia tego pojęcia należy poszukiwać w Kodeksie cywilnym, zawierającym podstawowe unormowania prawa prywatnego. Zgodnie z art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
W nawiązaniu do wyżej przytoczonych podstaw prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że oba organy zaangażowane w spór tak samo rozumieją kryterium "miejsca zamieszkania", decydujące o właściwości organu do rozpatrzenia wniosku w przedmiocie świadczeń rodzinnych. Nie ma natomiast zgody co do ustalenia, jaka miejscowość stanowi miejsce zamieszkania wnioskodawczyni –V. K.. Na podstawie wniosku o rozstrzygniecie sporu i odpowiedzi na ten wniosek nie można stwierdzić, że stan faktyczny, w którym ma być rozstrzygana przedmiotowa sprawa przez właściwy organ, został precyzyjnie ustalony. Również akta sprawy nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, czy miejscem zamieszkania wnioskodawczyni jest Z., czy P. Argumenty przedstawiane przez każdy z organów: Burmistrza Miasta Z. i Prezydenta Miasta P. wskazują odpowiednio na P. i Z. W niniejszej sprawie nie została zatem spełniona przesłanka niespornego ustalenia stanu faktycznego. Organy co prawda podejmowały pewne czynności celem ustalenia ośrodka koncentracji aktywności życiowej V. K., jednak uzyskane dowody nie pozwalają na jednoznaczne odpowiedzi. I tak, w notatce służbowej z dnia 5 maja 2015 r. stwierdzono, że zwizytowano lokal przy ul. D., bez ustalenia, że jest to lokal wynajmowany lub na innej podstawie wykorzystywany przez wnioskodawczynię. Z kolei, z pisma z dnia 18 lutego 2014 r. wynika, że kurator zawodowy "złożył wizytę w miejscu zamieszkania M. K. i dzieci, jednak do dnia dzisiejszego tutejszy Ośrodek nie został poinformowany o poczynionych ustaleniach."
Uwzględniając informacje zawarte we wniosku o rozstrzygnięcie sporu i w odpowiedzi na ten wniosek, a także w w/w pismach, oraz pozostałych aktach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że spór miedzy organami w niniejszej sprawie jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Jak już wskazywano, organy nie kwestionują prawnego rozumienia pojęcia "miejsce zamieszkania", lecz przedstawiają rożne interpretacje stanu faktycznego. Dopiero ustalenia w odnośnie miejsca zamieszkania V. K. pozwolą na ocenę, który organ jest właściwy w sprawie w świetle powołanych wyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151, art. 64 § 3 i art. 193 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.