Postanowienie NSA z 7 października 2008 r., I OW 75/08

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 7 października 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy S. z dnia 3 czerwca 2008 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy S. a Prezydentem Miasta K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. K.

Sprawa

w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta K. jako organ właściwy w sprawie rozpatrzenia wniosku A. K. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej.

Skład

Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch przewodniczący
Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sprawozdawca
Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski
Magdalena Cieślak protokolant

Uzasadnienie

Wójt Gminy S. na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość zaistniałego między Prezydentem Miasta w K. a Wójtem Gminy w S., w sprawie wskazania organu właściwego do wydania decyzji o skierowaniu A. K. do domu pomocy społecznej.

W motywach tego wniosku podniesiono, iż w dniu 26 maja 2008 r. wpłynęło do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. postanowienie z dnia [...], Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. w sprawie przekazania zgodnie z właściwością wniosku A. K., zameldowanej na pobyt stały w miejscowości S. O. [...], gmina S. a zamieszkałej przy ul. [...] w K. w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej.

W w/w postanowieniu Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. podniósł, iż jednostka ta jest niewłaściwa do załatwienia przedmiotowej sprawy, wobec treści art. 101 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, wyjaśniając, iż K. nie są stałym miejscem zamieszkania wnioskodawczyni.

Jak podkreślono, z materiału dowodowego (Kwestionariusza Rodzinnego Wywiadu Środowiskowego oraz załączonych do niego dokumentów potwierdzających stan rodzinny i majątkowy), przesłanego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. wraz z postanowieniem z dnia [...], Nr [...], oraz z danych uzyskanych przez Ośrodek Pomocy Społecznej w S. wynika, iż A. K. na dzień przeprowadzenia wywiadu środowiskowego tj. 4 kwietnia 2008 r. przebywała u swojego syna D. K. w K., przy ul. [...]. Dodano, że fakt zamieszkiwania w K. potwierdza dokumentacja medyczna, z której wynika, iż już od grudnia 2007 r. adres k. jest również adresem zamieszkania A. K. (Karty informacyjne leczenia szpitalnego z dnia 4 grudnia 2007 r. oraz 18 luty 2008 r.) Nadto zauważono, iż administracyjnym potwierdzeniem faktu zamieszkiwania jest zgłoszenie k. adresu jako adresu pobytu czasowego, co wynika z potwierdzenia zameldowania na pobyt czasowy od dnia 5 maja 2008 r. do dnia 5 maja 2011 r. pod adresem ul. [...] w K. Ponadto zarówno z kwestionariusza wywiadu środowiskowego oraz dokumentacji medycznej wynika, iż A. K. jest osobą w podeszłym wieku i bardzo schorowaną, wymagającą stałej opieki. Opiekę tę zapewnia jej obecnie syn D. K., u którego w/w przebywa w K. przy ul. [...], tam też w ocenie organu znajduje się jej centrum życiowe.

Te ustalenia zdaniem Wójta Gminy S., prowadzą do wniosku,iż w tej sprawie zastosowanie winien mieć jednak art. 59 ust 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w myśl, którego decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą odpłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej czyli będzie to gmina miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zaznaczono również,iż w § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz.1837) wyraźnie wskazano właściwość miejscową organu kierującego do domu pomocy społecznej stanowiąc, iż: "Do domu kieruje się na podstawie: pisemnego wniosku osoby ubiegającej się o skierowanie do domu, zwanej dalej "osobą ubiegającą się", złożonego do ośrodka pomocy społecznej właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania lub pobytu w dniu jej kierowania"

Ustawa o pomocy społecznej ani w/w rozporządzenie jak wyjaśniono nie zawierają definicji "miejsca zamieszkania", nie zawiera jej również żaden inny akt prawny z zakresu prawa administracyjnego. Dlatego też w kwestii wyjaśnienia pojęcia "miejsca zamieszkania" należy odnieść się do unormowania zawartego w art. 25 Kodeksu cywilnego, co potwierdza zarówno doktryna jak i orzecznictwo sądów administracyjnych.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z dnia z dnia 30 marca 2006 r. sygn. akt. I OW 265/05) przypomniano, iż: " Zgodnie z przepisem art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której ona przebywa z zamiarem stałego pobytu. Ustalenie tego zamiaru powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić więc wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej."

Dlatego też pokreślono, że miejsce zamieszkania nie musi być tożsame z miejscem zameldowania, bowiem zameldowanie jest czynnością administracyjnoprawną, służącą tylko dla celów ewidencyjnych, co wprost wynika z art. 9 ust 2b ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). Ponadto zgodnie z art. 28 kodeksu cywilnego można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania, a miejscem zamieszkania A. K., o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jak wskazano są K. Dodatkowo wyjaśniono, iż w uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 maja 2008 r. brak jest wyjaśnienia przesłanek, które legły u podstaw przyjęcia przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K., iż jest on niewłaściwy w sprawie, zważywszy na fakt, iż do dnia wydania postanowienia prowadzone było postępowanie administracyjne w sprawie skierowania A. K. do domu pomocy społecznej. Ośrodek Pomocy Społecznej w K., pismem z dnia 2 maja 2008 r. przedłużył termin załatwienia sprawy, podając jako powód konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o zaświadczenie o dochodach syna oraz synowej wnioskodawczyni. Po uzyskaniu tych dokumentów organ nie czynił żadnych starań by uzupełnić materiał dowodowy o dokumenty, które mogłyby potwierdzić, iż A. K. nie mieszka w K. przy ul. [...], co wyjaśniałoby stwierdzenie, iż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. nie jest właściwy w sprawie. Adres zameldowania na pobyt stały w miejscowości S. O. A. K. był znany Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w K. co najmniej od dnia 4 kwietnia 2008r. tj. dnia sporządzania wywiadu środowiskowego i fakt ten nie wzbudził żadnych wątpliwości o czym świadczy dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego. Natomiast Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S. poprzez swojego pracownika socjalnego ustalił, iż A. K. nie przebywa pod adresem swojego stałego miejsca zameldowania, prawdopodobnie od miesiąca listopada 2007 r. zamieszkując u swojego syna D. K. w K. przy ul. [...].

Powyższe w ocenie organu, powoduje, że powstały negatywny spór, który winien być rozstrzygnięty przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W odpowiedzi na wniosek Gmina K. - Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. podtrzymała swoją ocenę stanu faktycznego, że A. K., zameldowana jest na pobyt stały w miejscowości S. O. [...] i tylko przebywa na terenie K. ze względu na stan zdrowia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Spór o właściwość powstaje w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów. Spór taki można określić jako obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej.

W przedmiotowej sprawie powstał spór o właściwość miejscową pomiędzy ośrodkami pomocy społecznej albowiem kierowanie do domu pomocy społecznej i ponoszenie odpłatności za pobyt w nim należą stosownie do art. 17 ust. 1 pkt. 16 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), do zadań własnych gminy. Zaistniał w tej sprawie spór negatywny bowiem zarówno Ośrodek Pomocy Społecznej w S. jak i Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. uznały się za niewłaściwe do rozpoznania i załatwienia wniosku A. K. o umieszczenie w domu pomocy społecznej.

Ustawa o pomocy społecznej regulując właściwość miejscową gminy do załatwienia sprawy, posługuje się generalnie pojęciem miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z nielicznymi wyjątkami. Przy pomocy tego pojęcia określa właściwość miejscową gminy w sprawach kierowania do domu pomocy społecznej. W art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przyjęto, że decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla osoby w dniu kierowania, zaś właściwą gminę wskazuje art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z nim, właściwość gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.

Miejscem zamieszkania osoby fizycznej zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle w/w przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, o tyle przy ustalaniu "zamiaru stałego pobytu "mogą decydować różnorakie okoliczności. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, iż w przypadku A. K. obie wymienione przesłanki spełnia Gmina K. Nie ulega wątpliwości, iż w dniu składania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jak i w dniu wydawania postanowienia o przekazaniu sprawy do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. A. K. z uwagi na stan zdrowia i konieczność stałej opieki przebywała w K. Z lektury akt przedmiotowej sprawy wynika, że A. K. na pobyt stały zameldowana jest wprawdzie w miejscowości S. O. [...] gmina S. województwo ł., gdzie nie zamieszkuje bowiem na stałe przebywa w lokalu swojego syna D. K. w K. przy ul. [...], co potwierdzone jest tymczasowym zameldowaniem w/w pod tym adresem od dnia 5 maja 2008 r. do 5 maja 2011 r. (dowód: poświadczenie zameldowania z dnia 11 czerwca 2008 r. Nr SO.5113/1-59/2008).

Zamieszkując u syna w K. przy ul. [...] A. K. podjęła leczenie szpitalne w K. (karta informacyjna leczenia szpitalnego z dnia 4 grudnia 2007 r. oraz z dnia 18 lutego 2008 r.) a przede wszystkim złożyła przedmiotowy wniosek z 4 kwietnia 2008 r. o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w C. Przywiązywanie w rozpoznawanej sprawie wyłącznego znaczenia faktowi stałego zameldowania A. K. w miejscowości S. O. [...] i nie wymeldowania się z tego miejsca wbrew stanowisku Prezydenta Miasta K. nie przesądza o miejscu zamieszkania.

Przede wszystkim w tej sprawie podstawowe znaczenie ma fakt aktualnego miejsca pobytu z zamiarem stałego pobyty. Stwierdzić należy, że wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Jednocześnie zauważyć należy, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Trafnie w złożonym wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zauważono, że samo zameldowanie jest czynnością materialno-techniczną o charakterze deklaratoryjnym i służy celom ewidencyjnym potwierdzającym fakt pobytu w danym lokalu.

Jak wykazały to podmioty pozostające w sporze, A. K. w obecnym stanie choroby nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji stąd też przebywa u syna w K., który wraz z rodziną sprawują nad nią opiekę. Już chociażby to, że wnioskodawczyni w K. podjęła leczenie (dwukrotne hospitalizowanie), pozostaje pod opieką syna, dysponuje tymczasowym zameldowaniem aż do 2011 r., pozwala przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że głównym ośrodkiem działalności wnioskodawczyni A. K. są K. a więc jest to również miejsce jej zamieszkiwania. Za powyższym również przemawia fakt, że dom opieki społecznej, do którego skierowana miała by być wnioskodawczyni znajduje się w C., czyli niedaleko K. a nie w województwie ł. gdzie w/w ma stałe zameldowanie. Wybór domu opieki społecznej położonego niedaleko K. a oddalonego od S. O. gmina S. świadczy jednoznacznie, iż za miejsce zamieszkania, wnioskodawczyni nie uznaje S. O. w gminie S. woj. ł., lecz wskazuje na chęć pozostania blisko rodziny zamieszkałej właśnie w K. Zamiar przebywania na stałe w K. i jednoczesne przebywanie w tym mieście czyni z niego miejsce zamieszkania A. K. w rozumieniu art. 25 kodeksu cywilnego. Skoro więc właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie a miejscem tym w rozpoznawanej sprawie jak wyżej wskazano są K. ul. [...] to właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku A. K. z dnia 4 kwietnia 2008 r. będzie Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. Nr 153, poz. 1270ze zm.) postanowił jak w sentencji.