Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 22 § 2 K.p.a, art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Wójtem Gminy Wróblew, w sprawie rozpatrzenia wniosku L. K.a o wydanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi gminnej w miejscowości D., do działki nr ewid. 27, położonej w m. D., gm. Sieradz.
W uzasadnieniu wskazano, że L. K. wnioskiem z dnia 27 lutego 2015 r. zwrócił się do Urzędu Gminy Wróblew o wydanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi gminnej w m. D., Gm. Sieradz do dz. nr ewid. 27, położonej w m. D., w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą.
Wójt Gminy Wróblew uznając się za organ niewłaściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy pismem z dnia 9 marca 2015 r. przekazał w/w wniosek do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi, argumentując, że droga, której dotyczy wniosek, nie jest drogą gminną, a drogą krajową nr 14, co potwierdza rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24.03.2010 w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim (Dz. U, z 2010 r. Nr 59, poz. 371), wydane na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.),
Dalej podkreślono, że decyzją z dnia 28 października 2014 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił inwestorowi: Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad - pozwolenia na użytkowanie dla m.in. drogi ekspresowej S8 na odcinku 4, od km 120+961,31 do km 140+552,05 (według obecnego kilometrażu od km 149+920,49 do km 169+511,23), węzła drogowego "Sieradz Południe" w km 139+635,61 drogi ekspresowej S8 (według obecnego kilometrażu w km 168+594,79), Przedmiotowy odcinek drogi ekspresowej został oddany do ruchu w dniu 29 października 2014 r., a zatem od tego momentu tj. oddania do użytkowania wybudowanego odcinka drogi ekspresowej S8, m. in. dotychczasowy odcinek drogi krajowej Nr 14 od km. 91+565 do km 92+529, został pozbawiony swej kategorii i zaliczony do kategorii dróg gminnych - zgodnie z art. 10 ust 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.).
Działka o nr ewid. 27 (której obsługę komunikacyjną ma zapewniać planowany zjazd) jest usytuowana w m. D., gm. Sieradz, natomiast sporny odcinek drogi publicznej jest zlokalizowany na terenie gminy Wróblew. Przedmiotowy odcinek drogi był zaliczony do kategorii dróg krajowych i podlegał zarządowi GDDKiA. Sytuacja ta jednakże uległa zmianie z chwilą oddania do użytkowania odcinka drogi ekspresowej S8, który zastąpił sporny odcinek drogi krajowej Nr 14, bowiem zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych "Odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej". Po wybudowaniu i oddaniu do użytkowania nowego odcinka drogi zastępującego odcinek poprzedni, zastąpiony odcinek drogi uzyskuje z mocy prawa i bezwarunkowo status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej. Ustawa w tym przypadku wprowadziła rozwiązania szczególne i nie uzależniła daty zmiany kategorii drogi od spełnienia dodatkowych wymogów formalnych takich jak np. oficjalne przejęcie danego odcinka drogi przez Wójta (Burmistrza, Prezydenta) właściwej gminy czy też wydanie rozporządzenia w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych, obejmującego przedmiotową zmianę. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowo-administracyjnym "przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ma charakter przepisu lex speciails, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych ustawą i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych. Nie wymaga przy tym wydania odrębnego aktu normatywnego w tym przedmiocie" (postanowienie NSA w Warszawie z dnia 26.04.2012 r., sygn. akt I OW 21/12).
Zgodnie z treścią art. 29 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (...). Z kolei zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 pkt 4 w/w ustawy o drogach zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).
W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy Wróblew podniósł, że Gmina Wróblew nie posiada żadnego tytułu prawnego do zarządzania spornym odcinkiem drogi DK14. Zgodnie z treścią art. 2a ust.2 ustawy o drogach publicznych drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Gmina Wróblew winna być właścicielem w/w odcinka drogi, co dotychczas nie zostało formalnie przeprowadzone i nadal jest on własnością Skarbu Państwa. Stanowisko to potwierdza wyrok NSA z 28 maja 2009 r., w którym sąd stwierdził, że droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do kategorii dróg gminnych (sygn. I OSK 148/09). Gmina Wróblew nie jest zarządcą tego odcinka drogi, gdyż zgodnie z wpisem w księdze wieczystej jest nim nadal Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad.
Wójt stwierdził, że art. 10 ust.5 ustawy o drogach publicznych wskazuje ogólny kierunek postępowania w przypadku oddawania do użytku nowych odcinków dróg, lecz nie precyzuje sposobu realizacji tego przepisu. Wobec tego zachodzi sprzeczność, gdyż z jednej strony odcinek tej drogi został zaliczony do kategorii dróg gminnych, a z drugiej Gmina nie posiada żadnego tytułu prawnego do władania czy zarządzania tym odcinkiem drogi. Ponadto GDDKiA nie posiada upoważnień ustawowych do występowania w imieniu Skarbu Państwa w zakresie zarządu i dysponowania jego mieniem. Byłoby to sprzeczne z treścią art. 11.ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), zgodnie z którym z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Wobec tego to Starosta, działając w imieniu Skarbu Państwa winien najpierw dopełnić formalności dotyczących przekazania czy to w zarząd czy na własność tego odcinka drogi krajowej.
Dokonanie zmiany samej kategorii drogi na podstawie art. 10 ust.5 o drogach publicznych nie przesądza automatycznie o zmianie zarządcy czy właściciela tego odcinka drogi. Gmina Wróblew nie będąc jeszcze faktycznym właścicielem drogi gminnej nie może powołując się tylko na zapis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych wystąpić chociażby do Zarządu Województwa Łódzkiego o nadanie numeru spornemu odcinkowi drogi, traktując go jako drogę gminną, gdyż prawnie stanowi on dalej drogę krajową będącą własnością Skarbu Państwa i znajdującą się w zarządzie GDDKiA. Dodatkowo Rada Gminy Wróblew nie ma podstaw do podjęcia uchwały o ustaleniu przebiegu istniejących dróg gminnych z uwzględnieniem tej drogi, gdyż zgodnie z treścią art. 2a ust.2 ustawy o drogach publicznych drogi gminne winny stanowić własność Gminy.
Przedmiotowy odcinek drogi został określony w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24.03.2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach (...) (Dz. U. z 2010 r. nr 59, poz.371) jako droga krajowa nr 14 i dotychczas nie został zmieniony. Gmina jako dysponent środków publicznych winna posiadać dokumenty, z których jasno będzie wynikać, dlaczego właśnie ten a nie inny odcinek drogi został zaliczony do kategorii drogi gminnej i posiadać tytuł prawny do dysponowania tym odcinkiem drogi. Do spornego odcinka drogi nie odnosi się także zapis art. 7 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Po oddaniu drogi ekspresowej S8, która nie przebiega przez teren Gminy Wróblew, nie zmieniła się faktycznie funkcja tej drogi. Sporny odcinek drogi posiada nadal standard i parametry drogi krajowej na którym odbywa się ruch o dużym natężeniu, w tym ruch dużych pojazdów i dlatego w żadnym stopniu nie odpowiada zapisom art. 7 ustawy o drogach publicznych. Wobec tego, Gmina Wróblew podtrzymuje swoje stanowisko, że art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1995r. o drogach publicznych zastosowano rozszerzające i faktycznie nie stanowi on podstawy do zastosowania go w odniesieniu do odcinka drogi krajowej nr 12. Regulacja art. 10 ust.5 ustawy o drogach publicznych jest zapisem ogólnym i nie przesądza o tym, który odcinek drogi został faktycznie zastąpiony przez nowo wybudowaną drogę i spełnia te kryteria. Według Gminy Wróblew, droga ekspresowa S-8 to całkowicie inna droga, położona o wiele kilometrów dalej i o całkowicie innym przebiegu i nie wypełnia wszystkich kryteriów do zastosowania art. 10 ust.5 ustawy o drogach publicznych. Dodać należy, że stanowisko Gminy Wróblew jest tożsame ze stanowiskiem określonym na spotkaniu przedstawicieli samorządów województwa Łódzkiego, które odbyło się w dniu 8 stycznia 2015 r. w sprawie odmowy przyjęcia w zarząd odcinków dróg krajowych nr 12 i 14,
W związku z tym, że sporny odcinek drogi posiada standard i parametry drogi krajowej, na którym odbywa się ruch o dużym natężeniu, w tym ruch dużych pojazdów ciężarowych to w żadnym stopniu nie wypełnia zapisów art. 7 ustawy o drogach publicznych. -
Zdaniem Gminy Wróblew przepis art. 10 ust.5 ustawy o drogach publicznych jest niekonstytucyjny. Prezydent RP skierował wniosek o zbadanie zgodności zapisów ustawy o drogach publicznych z konstytucją RP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają – na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – dalej: p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W niniejszej sprawie spór zaistniały pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Wójtem Gminy Wróblew, jest sporem kompetencyjnym i dotyczy wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o wydanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi gminnej.
Na wstępie podnieść należy, że zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie z art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, do zarządcy drogi należy w szczególności wydawanie zezwoleń na zjazdy z dróg. Zarządcą drogi krajowej jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Natomiast wójt jest zarządcą dróg gminnych, co wynika z art. 19 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy. Właściwość zarządcy drogi publicznej do zarządzania taką drogą – co do zasady - powiązana zatem została z ustawowo określoną kategorią, do której droga publiczna została zaliczona. Wyjątek od tej zasady określa art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, według którego w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Oznacza to, że zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych kategorii dróg publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że skoro tylko zarządca drogi jest organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych (art. 20 pkt 1 - 18 ustawy o drogach publicznych) to bez znaczenia jest problem cywilistyczny dotyczący własności gruntu, na którym znajduje się nieruchomość drogowa, lecz istotnym jest kto jest zarządcą drogi, przy której ma być budowany zjazd (art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych) (por. postanowienie NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. II OW 35/10).
Z akt sprawy wynika, że wniosek o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z dotychczasowej drogi krajowej nr 14 dotyczy terenu położnego w miejscowości Wróblew. Jednakże według art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Odcinek drogi krajowej nr 14 przebiegający przez miejscowość Wróblew zastąpiony został odcinkiem drogi ekspresowej S8, co wynika z ostatecznej decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2014 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie dla m.in. drogi ekspresowej S8 na odcinku 4, od km 120+961,31 do km 140+552,05 (według obecnego kilometrażu od km 149+920,49 do km 169+511,23), węzła drogowego "Sieradz Południe" w km 139+635,61 drogi ekspresowej S8 (według obecnego kilometrażu w km 168+594,79). Przedmiotowy odcinek drogi ekspresowej został oddany do ruchu w dniu 29 października 2014 r. Trafnie wskazuje wnioskodawca, że od tego momentu tj. oddania do użytkowania wybudowanego odcinka drogi ekspresowej S8, m. in. dotychczasowy odcinek drogi krajowej Nr 14 od km. 91+565 do km 92+529, stał się zatem z mocy prawa na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych drogą gminną, dlatego zarządcą tej drogi jest Wójt Gminy Wróblew niezależnie od tego, w jaki sposób uregulowano status własnościowy pasa drogowego, w którym znajduje się odcinek byłej drogi krajowej nr 14 w granicach miejscowości Wróblew.
W związku z powyższym, organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku L. K. o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu z byłej drogi krajowej nr 14 na teren działki nr ewid. 27, położonej w m. D. jest Wójt Gminy Wróblew.
Z tych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.
----------------------- 6