Uzasadnienie
Wnioskiem z 2 kwietnia 2015 r. Generalny Inspektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wójtem Gminy Wróblew w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. K. w sprawie wydania zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej w miejscowości K., gm. S. do działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości K., gm. S. Generalny Inspektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o wskazanie Wójta Gminy Wróblew jako organu właściwego w tej sprawie.
W uzasadnieniu Generalny Inspektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, że decyzją nr [...] z [...] października 2014 r. znak: [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił inwestorowi – Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad – pozwolenia na użytkowanie dla m.in. drogi ekspresowej S8 na odcinku 4, od km 120+961,31 do km 140+552,05 (według obecnego kilometrażu od km 149+920,49 do km 169+511,23), węzła drogowego "S. Południe" w km 139+635,61 drogi ekspresowej S8 (według obecnego kilometrażu w km 168+594,79). Przedmiotowy odcinek drogi ekspresowej został oddany do ruchu w dniu 9 października 2014 r., a zatem od tego momentu, tj. oddania do użytkowania wybudowanego odcinka drogi ekspresowej S8, m. in. dotychczasowy odcinek drogi krajowej nr 14 od km 91+565 do km 92+529, został pozbawiony swej kategorii i zaliczony do kategorii dróg gminnych – zgodnie z art. 10 ust 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm., dalej jako: "ustawa o d.p."). Wyjaśnił, że dz. nr ewid. [...], której obsługę komunikacyjną zapewnia zjazd przewidziany do przebudowy, jest usytuowana w m. K., gm. S., natomiast sporny odcinek drogi publicznej jest zlokalizowany na terenie gminy Wróblew.
Bezspornym jest fakt, że przedmiotowy odcinek drogi był zaliczony do kategorii dróg krajowych i podlegał zarządowi GDDKiA. Sytuacja ta jednakże uległa zmianie z chwilą oddania do użytkowania odcinka drogi ekspresowej S8, który zastąpił sporny odcinek drogi krajowej nr 14, bowiem zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o d.p. "odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej". Mając na uwadze ten przepis należy stwierdzić, że po zaistnieniu wymienionych w nim okoliczności, tj. wybudowaniu i oddaniu do użytkowania nowego odcinka drogi zastępującego odcinek poprzedni, zastąpiony odcinek drogi uzyskuje z mocy prawa i bezwarunkowo status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej. Ustawa w tym przypadku wprowadziła rozwiązania szczególne i nie uzależniła daty zmiany kategorii drogi od spełnienia dodatkowych wymogów formalnych takich, jak np. oficjalne przejęcie danego odcinka drogi przez Wójta (Burmistrza, Prezydenta) właściwej gminy czy też wydanie rozporządzenia w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych, obejmującego przedmiotową zmianę. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym "art. 10 ust. 5 ustawy o d.p. ma charakter przepisu lex specialis, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych ustawą i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych. Nie wymaga przy tym wydania odrębnego aktu normatywnego w tym przedmiocie" (postanowienie NSA z 26 kwietnia 2012 r., I OW 21/12). Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Z kolei zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 pkt 4 w/w ustawy o drogach zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Wójt Gminy Wróblew wniósł o wskazanie Generalnego Inspektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego w omawianej sprawie. W uzasadnieniu podkreślił, że odcinek drogi o długości ok. 960m, którego dotyczy wniosek, zlokalizowany jest na terenie Gminy Wróblew. Natomiast nieruchomość oznaczona nr ewid. [...] w m. K. gm. S., posiada dotychczasowy zjazd z drogi gminnej Gminy S., odchodzącej od drogi krajowej. Po wybudowaniu drogi ekspresowej S-8, pismem znak: [...] z [...] listopada 2014 r., Dyrektor Oddziału GDDKiA w Łodzi poinformowała Gminę, że z dniem 12 listopada 2014 r. dotychczasowy odcinek drogi krajowej nr 14 od km. 91+565 do km. 92+529, na podstawie art. 10 ust.5 ustawy o drogach publicznych został pozbawiony swej kategorii i zaliczony został do kategorii drogi gminnej. Obecnie Gmina Wróblew nie posiada żadnego tytułu prawnego do zarządzania spornym odcinkiem drogi nr 14. Zgodnie z treścią art. 2a ust. 2, że "drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy", Gmina Wróblew winna być właścicielem w/w odcinka drogi, co dotychczas nie zostało formalnie przeprowadzone i nadal jest on własnością Skarbu Państwa. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo, np. wyrok NSA z 28 maja 2009 r., w którym sąd stwierdził, że droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do kategorii dróg gminnych (I OSK 148/09). Gmina Wróblew nie jest zarządcą tego odcinka drogi, gdyż zgodnie z wpisem w księdze wieczystej, jest nim nadal Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Należy stwierdzić, że art. 10 ust. 5 ustawy o d.p. wskazuje ogólny kierunek postępowania w przypadku oddawania do użytku nowych odcinków dróg, lecz nie precyzuje sposobu realizacji tego przepisu. Wobec tego zachodzi sprzeczność, gdyż z jednej strony odcinek tej drogi został zaliczony do kategorii dróg gminnych, a z drugiej Gmina nie posiada żadnego tytułu prawnego do władania czy zarządzania tym odcinkiem drogi (teren pod tą drogą jest nadał własnością Skarbu Państwa a Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych i Autostrad jest zarządcą drogi krajowej nr 14). Dodatkowo należy podkreślić, że GDDKiA jest jedynie zarządcą drogi krajowej i nie posiada upoważnień ustawowych do występowania w imieniu Skarbu Państwa w zakresie zarządu i dysponowania Jego mieniem. Byłoby to sprzeczne z art. 11 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), który brzmi: "z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze". Wobec tego to starosta, działając w imieniu Skarbu Państwa winien najpierw dopełnić formalności dotyczących przekazania czy to w zarząd czy na własność tego odcinka drogi krajowej, a w tym przypadku uczynił to jedynie Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, kierując pismo w tej sprawie.
Gmina Wróblew stoi na stanowisku, że dokonanie zmiany samej kategorii drogi na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o d.p. nie przesądza automatycznie o zmianie zarządcy czy właściciela tego odcinka drogi. Gmina Wróblew nie będąc jeszcze faktycznym właścicielem drogi gminnej nie może powołując się tylko na zapis art. 10 ust. 5 ustawy o d.p. wystąpić chociażby do Zarządu Województwa Łódzkiego o nadanie numeru spornemu odcinkowi drogi, traktując go jako drogę gminną, gdyż prawnie stanowi on dalej drogę krajową będącą własnością Skarbu Państwa i znajdującą się w zarządzie GDDKiA. Dodatkowo Rada Gminy Wróblew nie ma podstaw do podjęcia uchwały o ustaleniu przebiegu istniejących dróg gminnych z uwzględnieniem tej drogi, gdyż zgodnie z treścią art. 2a ust. 2 ustawy o d.p., drogi gminne winny stanowić własność Gminy.
Przedmiotowy odcinek drogi został określony w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach (Dz.U. z 2010 r. nr 59, poz.371) jako droga krajowa nr 14 i dotychczas nie został zmieniony. Gmina jako dysponent środków publicznych winna posiadać dokumenty, z których jasno będzie wynikać, dlaczego właśnie ten, a nie inny odcinek drogi został zaliczony do kategorii drogi gminnej i posiadać tytuł prawny do dysponowania tym odcinkiem drogi. Ponadto do spornego odcinka drogi nie odnosi się także zapis art. 7 ustawy o drogach publicznych, który brzmi: "do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych". Podkreślono, że po oddaniu drogi ekspresowej S-8, która nie przebiega przez teren Gminy Wróblew, nie zmieniła się faktycznie funkcja tej drogi. Sporny odcinek drogi posiada nadal standard i parametry drogi krajowej, na którym odbywa się ruch o dużym natężeniu, w tym ruch dużych pojazdów i dlatego w żadnym stopniu nie odpowiada zapisom art. 7 ustawy o d.p. Wobec tego, Gmina Wróblew podtrzymuje swoje stanowisko, że art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych zastosowano rozszerzająco i faktycznie nie stanowi on podstawy do zastosowania go w odniesieniu do odcinka drogi krajowej nr 12. Regulacja art. 10 ust. 5 ustawy o d.p. jest zapisem ogólnym i nie przesądza o tym, który odcinek drogi został faktycznie zastąpiony przez nowo wybudowaną drogę i spełnia te kryteria. Według Gminy Wróblew, droga ekspresowa S-8 to całkowicie inna droga, położona o wiele kilometrów dalej i o całkowicie innym przebiegu i nie wypełnia wszystkich kryteriów do zastosowania art. 10 ust. 5 ustawy o d.p. Stanowisko Gminy Wróblew jest tożsame ze stanowiskiem określonym na spotkaniu przedstawicieli samorządów województwa łódzkiego, które odbyło się 8 stycznia 2015 r. w sprawie odmowy przyjęcia w zarząd odcinków dróg krajowych nr 12 i 14.
W związku z tym, że sporny odcinek drogi posiada standard i parametry drogi krajowej, na którym odbywa się ruch o dużym natężeniu, w tym ruch dużych pojazdów ciężarowych to w żadnym stopniu nie wypełnia zapisów art. 7 ustawy o d.p.
Zdaniem Gminy Wróblew art. 10 ust. 5 ustawy o d.p. jest niekonstytucyjny. Podobne stanowisko potwierdzają środowiska prawnicze jak i przedstawiciele ustawodawcy, o czym świadczy projekt ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych (druk 3227), a także działania podjęte przez Prezydenta RP, który skierował wniosek o zbadanie zgodności zapisów ustawy o drogach publicznych z konstytucją RP. Termin rozpatrzenia wniosku Prezydenta RP w tej sprawie wyznaczono na dzień 26 maja 2015 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje – na podstawie art. 4 z art. w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwaną dalej: "p.p.s.a."), spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Przedmiotowy spór, jaki zaistniał pomiędzy Wójtem Gminy Wróblew a Generalnym Inspektorem Dróg Krajowych i Autostrad, był sporem kompetencyjnym i dotyczył wskazania organu właściwego w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej w miejscowości K., gm. S. do działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości K., gm. S. Wspomniany wyżej wniosek miał oparcie w przepisach ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a w szczególności w art. 29 ust. 3 pkt 2, który obliguje podmiot ubiegający się o wybudowanie zjazdu do dokonania uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.
W tej mierze – jak słusznie zauważył Generalny Inspektor Dróg Krajowych i Autostrad – ważną była treść art. 19 ust. 2 wspomnianej ustawy, w myśl którego zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8 (które w tym przypadku nie miały znaczenia) są dla dróg:
- krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;
- wojewódzkich – zarząd województwa;
- powiatowych – zarząd powiatu;
- gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Powyższa regulacja uzasadnia stwierdzenie, że określenie podmiotu zarządzającego drogą publiczną jest ściśle uzależnione od kategorii danej drogi.
Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w niniejszej sprawie, podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z 26 kwietnia 2012 r., I OW 21/12, że w tej kwestii rozstrzygające znaczenie należało przypisać art. 10 ust. 5 ustawy o d.p., który stanowi, że odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii gminnej. Mając zatem na uwadze, że treść w/w przepisu jest czytelna i w pełni klarowna, należy stwierdzić, że po spełnieniu wymienionych w tym przepisie przesłanek takich jak: wybudowanie nowego odcinka drogi, zastępującego poprzednio wybudowany i oddanie go do użytku, odcinek "dawnej" drogi uzyskuje – z mocy art. 10 ust. 5 ustawy o d.p. – status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej. Jak wynika z treści uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 1933 z datą wpływu 22 sierpnia 2003 r.), nadanie art. 10 ust. 5 omawianej ustawy aktualnego brzmienia wiązało się z dążeniem by zarządca drogi, który wybudował nowe odcinki dróg czy obwodnice, nie był zmuszony zarządzać dwoma, równolegle przebiegającymi odcinkami dróg. Wprowadzona nowelizacja związana też była z faktem, że po wybudowaniu nowych odcinków dróg (zwłaszcza obwodnic miejscowości) szereg istniejących poprzednio odcinków dróg, wymagało pozbawienia ich dotychczasowej kategorii zaliczenia do nowej kategorii drogi, a proces "pozbawiania" i "zaliczania" trwał niejednokrotnie zbyt długo.
Przedstawione zatem wyżej motywy wprowadzonych zmian ustawodawczych jednoznacznie dowodzą, że celem wspomnianej nowelizacji było wprowadzenie zasady, by w sytuacji faktycznej takiej, jaka miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, dokonanie zmiany kategorii dotychczasowej (dawnej) drogi następowało z mocy prawa.
Z tego powodu słuszne było stanowisko Generalnego Inspektora Dróg Krajowych i Autostrad, że art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ma charakter przepisu lex specialis, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych w/w ustawą i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych. Nie wymaga przy tym wydania odrębnego aktu normatywnego w tym przedmiocie, o którym wspomina wnioskodawca.
Skoro w przedmiotowym stanie faktycznym został wybudowany nowy odcinek drogowy (S8) i został on oddany do użytku, to spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 10 ust. 5 ustawy o d.p., co skutkowało zmianą kategorii dawnej drogi krajowej oznaczonej nr 14 na odcinku położonym w miejscowości K., gm. S., która z mocy prawa stała się aktualnie drogą gminną. W związku z powyższym zarządcą tego odcinka drogi stał się Wójt Gminy Wróblew, który z tej przyczyny jest właściwy do rozpoznania, złożonego przez K. K., wniosku w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej w miejscowości K., gm. S. do działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości K., gm. S. Z tych względów, na mocy art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.