Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 6 marca 2017 r. Burmistrz W. reprezentowany przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Burmistrzem W. (Ośrodkiem Pomocy Społecznej w W.) a Wójtem Gminy K. (Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w K.) w sprawie rozpatrzenia wniosku A.P. z dnia 19 stycznia 2017 r. o umieszczenie w domu pomocy społecznej zgodnie z kwalifikacją lekarską.
W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że w dniu 20 stycznia 2017 r. – podczas wywiadu środowiskowego prowadzonego w szpitalu powiatowym w W. – A.P. złożył za pośrednictwem OPS w W. podanie do GOPS w K. o umieszczenie w domu pomocy społecznej. W piśmie wskazał, że jest osobą bezdomną, nieutrzymującą kontaktów z żoną i dziećmi, a jedyną najbliższą rodziną są jego rodzice, którzy zamieszkują w R. Wyjaśnił przy tym, że jest to także jego ostatni adres zameldowania.
W dniu 26 stycznia 2017 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w W. w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a. oraz z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przekazał ww. wniosek A.P. wraz z kompletem dokumentów o udzielenie pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej, w celu rozpatrzenia zgodnie z właściwością miejscową GOPS w K. W dniu 26 stycznia 2017 r. wpłynął do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. faks z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. nr [...] zawiadamiając, że GOPS w K. nie jest właściwy w sprawie. Wskazano, że A.P. od szeregu lat nie zamieszkuje na terenie Gminy K., a co najmniej od 15 lat nie zamieszkuje w miejscu ostatniego zameldowania. Zwrócono także uwagę, że w listopadzie 2013 r. zamieszkiwał na terenie Gminy K., gdzie przeprowadził się z terenu Gminy R. GOPS w K. powołał się przy tym na art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 25 Kodeksu cywilnego.
Ośrodek Pomocy Społecznej w W. w dniu 27 stycznia 2017 r., udzielił pisemnej odpowiedzi (Nr [...]) na pismo Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia 26.01.2017 r., Nr [...], w której wskazał, że z akt sprawy wynika, że A.P. nie posiada własnego mieszkania, nie posiada stałego miejsca pobytu. Przed hospitalizacją w Szpitalu Powiatowym w W. przebywał w różnych miejscach, w tym w Schronisku D. dla Bezdomnych w Czarnej. A.P. nigdzie nie jest zameldowany, zaś ostatnie miejsce jego stałego zameldowania, jak sam wskazał GOPS w K. we wniosku o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych Nr [...] z dnia 19.01.2017 r., to: K. W związku z powyższym, zdaniem Ośrodka Pomocy Społecznej w W., A.P. należy uznać za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 930), która definiuje osobę bezdomną jako "osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorskich i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały,.w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania." Mając na uwadze powyższe, zgodnie z art. 101 ust. 2 powołanej wyżej ustawy: " w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały." W piśmie tym wskazano ponadto, że z uwagi na interwencyjny charakter sprawy (A.P. na tamtą chwilę nie wymagał już leczenia szpitalnego, a jako osoba bezdomna przy jego stanie zdrowia nie ma możliwości funkcjonowania samodzielnie w środowisku i w związku z tym wymaga zapewnienia okresowo całodobowej opieki w warunkach domu pomocy społecznej) oraz fakt, iż Szpital Powiatowy w W. kładł nacisk na OPS w W., aby podjąć działania zmierzające do opuszczenia Szpitala przez A.P. w sytuacji, kiedy tutejszy OPS nie jest właściwy w przedmiotowej sprawie, skierowana została prośba do GOPS w K. o natychmiastowe podjęcie działań w powyższej sprawie.
W dniu 27 stycznia 2017 r. wpłynęło do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. pismo z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. Nr [...] w którym zawiadomiono, że GOPS w K. nie może podzielić stanowiska wyrażonego w przedmiotowym piśmie, w tym w szczególności argumentacji dotyczącej statusu A.P. w kontekście art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W dalszej części pisma GOPS w K. wskazał, iż z uzyskanych informacji wynika, że w stosunku do A.P. wydana została przez Burmistrza Miasta W. w trybie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1793) decyzja o uprawnieniach do świadczeń. GOPS w K. poinformował, że przedstawiony stan prawny oraz okoliczności powołane w piśmie GOPS w K. z dnia 26 stycznia 2017 r. uniemożliwiają uznanie iż Ośrodek ten jest właściwy do rozpoznania wniosku A.P. o umieszczenie w domu pomocy społecznej.
Do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. w dniu 6 lutego 2017 r., wpłynęło pismo z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. Nr [...] wraz kompletem dokumentów A.P. dotyczących umieszczenia ww. w domu pomocy społecznej oraz wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wraz z zaświadczeniem lekarskim o stanie zdrowia wydane dla potrzeb Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 19 stycznia 2017 r. GOPS w K. powołał się na art. 65 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz.
- oraz w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 930).
W ocenie wnioskodawcy, w związku z tym, iż A.P. zwrócił się do gminy ostatniego miejsca zameldowania (jako osoba bezdomna) z prośbą o umieszczenie w domu pomocy społecznej na czas określony (z uwagi na swój stan zdrowia), a gmina ostatniego miejsca zameldowania uznała, że nie jest właściwą w tej sprawie, powstała konieczność zapewnienia ww. w trybie pilnym schronienia, gdyż nie wymagał on już leczenia szpitalnego. A.P. został przewieziony transportem sanitarnym do Schroniska dla Osób Bezdomnych w miejscowości G. W dniu 2 lutego 2017 r., do OPS w W. wpłynęła ze Szpitala Powiatowego w W. faktura Nr [...] z dnia 30 stycznia 2017 r. za transport A.P. do ww. Schroniska. Z uwagi na pilny charakter sprawy Ośrodek Pomocy Społecznej w W. na wniosek pracownika socjalnego przyznał A.P. decyzją Nr [...] z dnia 16 lutego 2017 r. świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego na pokrycie kosztów transportu sanitarnego w wysokości 1.390,00 zł – przelew na konto Szpitala Powiatowego w W. W odpowiedzi z dnia 26 kwietnia 2017 r. na powyższy wniosek, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. działający z upoważnienia Wójta Gminy K. wskazał, że Wójt Gminy K. nie jest organem właściwym dla merytorycznego załatwienia sprawy.
Jak wskazał w uzasadnieniu, poczynionych ustaleń wynika, iż A.P. od szeregu lat nie zamieszkuje i nie zamieszkiwał na terenie Gminy K., a co najmniej od 15 lat nie zamieszkuje w miejscu jego ostatniego zameldowania. W listopadzie 2013 r. zamieszkiwał na terenie Gminy K., gdzie przeprowadził się z terenu Gminy R. (zamieszkiwał tam wraz z małżonką i dziećmi najprawdopodobniej u teściowej).
W ocenie Wójta Gminy K., iż co do zasady na gruncie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ustawodawca przyjął, iż właściwość miejscową gminy w zakresie udzielania świadczeń z pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania (a nie zameldowania) osoby ubiegającej się o świadczenie. Powołane unormowanie nie definiuje pojęcia "zamieszkiwania", dlatego przy zastosowaniu wykładni systemowej pojęcie "zamieszkania" należy interpretować na podstawie art. 25 Kodeksu cywilnego. W rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W konsekwencji biorąc pod uwagę powołane wyżej okoliczności faktyczne związane z zamieszkiwaniem A.P. oraz zważywszy, iż przy ustalaniu prawa do świadczeń dla mieszkańców gminy rozstrzygające znaczenie będzie miało faktyczne zamieszkiwanie, a nie formalne zameldowanie – Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K. nie jest właściwy w przedmiotowej sprawie.
W ocenie Wójta Gminy K. rozważenia wymaga zasadniczy wzgląd wynikający z roli i zadań samorządu gminnego. Jak wskazał, stosownie do regulacji art. 7 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – fundamentalnym zadaniem, a zarazem niejako racją ustrojową wyróżnienia gminy jako jednostek organizacyjnych władzy publicznej – jest zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. W tej perspektywie myślowej, zdaniem wójta Gminy K., nie do pogodzenia, z całkowicie podstawowymi wyznacznikami kierunków działania samorządu gminnego byłoby, aby pokrywał znaczne koszty umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej, mimo braku jakiegokolwiek związku tej osoby ze wspólnota samorządową – poza faktem zaistnienia w odległej przeszłości czynności formalnej w postaci zameldowania, której to zapis ewidencyjny nie uległ zmianie pomimo występowania obowiązku prawnego zameldowania w innym miejscu w związku ze zmianą miejsca zamieszkania. Toteż niedopełnienie obowiązku meldunkowego (wymeldowania z dotychczasowego miejsca zamieszkania i zameldowania w kolejnym) przez osobę zobowiązaną do tej czynności nie powinno, zdaniem Wójta Gminy K., przesądzać automatycznie o właściwości tego Wójta w sprawie.
Zarządzeniem z dnia 12 lipca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o wskazanie, czy A.P. ma możliwość zamieszkiwania w lokalu, w którym jest zameldowany na pobyt stały. W odpowiedzi Kierownik tego Ośrodka wskazał, że zamieszkująca w domu pod tym adresem J.N. poinformowała, iż jej brat A.P. nie ma możliwości zamieszkiwania w jej domu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z regulacją zawartą w art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne miedzy organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 tej ustawy właściwym w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny.
Poddany analizie spór o właściwość zaistniał na gruncie sprawy z zakresu pomocy społecznej. W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stosownie do art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Zgodnie z art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy, osoba bezdomna oznacza osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Jak ustalono, A.P. nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, a jest zameldowany na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkiwania (zob. k. 21 akt sądowych). Odpowiada zatem definicji osoby bezdomnej, wobec czego zastosowanie do niego miałby art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, właściwa miejscowo byłaby zatem gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały tj. w sprawie organ właściwym byłby Wójt Gminy K. Godzi się jednak wskazać, że w sprawie organ ten wykazał w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż doszło do trwałej utraty więzi między wskazaną osobą bezdomną a gminą ostatniego jego zameldowania. A.P. został w dniu 16 lipca 2015 r. wymeldowany z domu w miejscowości K., z uwagi na to, że od 2002 r. nie zamieszkiwał on pod tym adresem, nie utrzymywał też żadnego kontaktu z rodzicami (J.i M. P.) oraz siostrą (J. N.), która dodatkowo zaznacza, że A.P. nie ma możliwości zamieszkiwania w jej domu (zob. k. 21 akt sądowych). Wójt Gminy K. zaznacza, że w myśl art. 7 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym rolą gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej, zaś w sprawie nie ma jakiegokolwiek związku A.P. ze wspólnota samorządową gminy K., która miałaby ponosić konsekwencje finansowe wynikające z faktu, że wskazana osoba nie dopełniała obowiązku meldunkowego w miejscach swojego przebywania.
W istocie, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócić należy uwagę na szereg przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.). Zgodnie z jej art. 1, mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. W myśl art. 6 ust. 1 tej ustawy, do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Art. 7 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy pomocy społecznej. Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, do zadań własnych gminy prowadzenie i zapewnienie miejsc w domach pomocy społecznej i ośrodkach wsparcia o zasięgu gminnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki. Nie można też pominąć podstawowych rozwiązań ustrojowych odnoszących się do samorządu terytorialnego. Art. 16 Konstytucji stanowi, że (ust.
- ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Ust. 2 tego przepisu stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Wreszcie art. 166 ust. 1 Konstytucji stanowi, że zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne.
Z powyższych przepisów wynika, że zobowiązanie gminy do kierowania do domu opieki społecznej osoby, która nie ma związków ze wspólnotą samorządową, a zatem osoby, której zaspokajanie potrzeb nie należy do zadań własnych gminy, może prowadzić do naruszenia ustrojowej i ustawowej roli gminy.
W tych warunkach zwrócić należy uwagę na art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, mając na uwadze art. 16 i art. 166 ust. 1 Konstytucji oraz art. 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 17 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, za szczególnie uzasadnioną sytuacją osobistą osoby bezdomnej ubiegającej się o świadczenie, uzasadniającą zastosowanie art. 101 ust. 3 ww. ustawy o pomocy społecznej, uznać należy trwałą utratę związku między tą osobą a gminą ostatniego miejsca jej zameldowania na pobyt stały.
W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego odnotować należy orzeczenia wpisujące się w powyższy nurt rozumowania (zob. np. postanowienie NSA z dnia 28 maja 2014 r., I OW 19/14).
Z przedstawionych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał w sprawie, że zaistniały podstawy do ustalenia organu właściwego na podstawie art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zaś gminą miejsca pobytu A.P. była gmina W. Z tych względów za organ właściwy w sprawie uznać należało Burmistrza W., o czym orzeczono w sentencji niniejszego postanowienia.