Uzasadnienie
Prezydent Miasta [...] wnioskiem z 4 kwietnia 2018 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy tym organem a Wojewodą [...]. We wniosku wyjaśnił, że S. M. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego waz z dodatkami do zasiłku rodzinnego na dzieci S. M. i M. T. na okres od [...] grudnia 2017 r. do [...] października 2018 r. Wniosek w części dotyczącej S. M. został rozpatrzony.
Organ podał, że S. M. we wniosku wskazała, że ani ona ani żaden członek jej rodziny nie przebywają poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w [...] wezwał S. M. do dostarczenia w terminie trzech miesięcy tytułu wykonawczego odpisu podkreślającego wykonaniu orzeczenia sądu zasądzającego alimenty lub odpisu protokołu posiedzenia zawierającego treść ugody sądowej, odpisu zatwierdzonej przez sąd ugody zawartej przed mediatorem lub innego tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, zobowiązujących do alimentów na rzecz dziecka M. T..
W odpowiedzi na powyższe wezwanie S. M. [...] lutego 2018 r. złożyła w Ośrodku kopię postanowienia Sądu Rejonowego w [...] V Wydział Rodzinny i Nieletnich Sygn. akt [...] o udzieleniu zabezpieczenia powództwa małoletniej M. T. o alimenty oraz oświadczenie zawierające informację, że ojciec dziecka M. T. przebywa w Holandii. Następnie [...] lutego 2018 r. uzupełniła treść wniosku o dane członka rodziny przebywającego poza granicami Polski.
Mając powyższe na uwadze Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w [...] Dział świadczeń rodzinnych działając na podstawie art. 23a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017r. poz. 1952 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych", przekazał wniosek S. M. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do tego zasiłku do Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego w [...].
Wojewoda [...] przy piśmie z [...] stycznia 2018 r., powołując się na art. 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwrócił ww. wniosek S. M. z informacją, że nie jest możliwe ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Poinformował jednocześnie, że w celu ustalenia, czy w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do przedmiotowego wniosku należy dołączyć dokumenty lub oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, wskazujące dokładne okresy zamieszkiwania (wskazanie adresu zamieszkania) wykonywania pracy/prowadzenia działalności na własny rachunek (ewentualnie pobierania zasiłku dla bezrobotnych), uprawnienia do świadczeń M. T. w Holandii.
Prezydent Miasta [...] podniósł, że w jego ocenie wszelkie działania zamierzające do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, w tym sporządzanie pism, zawiadomień, wezwań do uzupełnienia dokumentacji lub dopełnienia innych czynności jest możliwe dopiero po ustaleniu właściwości organu przez [...]Urząd Wojewódzki w [...] – czy w danej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wskazał, że podjęcie przez Ośrodek ww. czynności w sytuacji, gdy członek rodziny przebywa poza granicami Polski przed dokonaniem przez wojewodę stosownych ustaleń wykracza poza właściwość Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] i mogłoby doprowadzić do naruszenia przepisów. Powołując się na art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), powoływanej dalej jako "K.p.a.", podniósł, że w myśl zasady przestrzegania z urzędu swojej właściwości przez organy administracji publicznej, nie może podjąć żadnej czynności w postępowaniu w przypadku nieustalenia przez wojewodę czy w danej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wskazał, że zgodnie z art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Ośrodek zobowiązany jest przekazać wniosek z dokumentami do wojewody. Od momentu zaś przekazania wniosku to wojewoda powinien podejmować wszelkie czynności zmierzające do ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w tym pozyskiwać od wnioskodawcy wszelkie istotne dokumenty i informacje mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
W odpowiedzi na wniosek Wojewoda [...] powołał art. 24a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując, że w przypadku nieprawidłowo wypełnionego wniosku to podmiot realizujący świadczenia wzywa pisemnie osobę ubiegającą się o świadczenia do poprawienia lub uzupełnienia wniosku, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Podobnie w sytuacji, gdy wniosek zostanie złożony bez wymaganych dokumentów. Zatem to w gestii tego organu jest zgromadzenie niezbędnych dokumentów potrzebnych do realizacji świadczeń również przed przekazaniem wniosku wojewodzie.
Zdaniem Wojewody [...] wskazanie przez osobę wnioskująca o przyznanie świadczenia, że ona bądź członek jej rodziny przebywa w kraju, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego powoduje, że organ gminny ma obowiązek, po uzupełnieniu ewentualnych braków formalnych, w tym wymaganych oświadczeń, przekazać wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. Podkreślił jednak, że przekazując wniosek organy gminne powinny dołożyć starań, aby wojewoda otrzymał kompletne informacje, które są mu niezbędne do ustalenia, czy w danej sprawie zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Zatem przed skierowaniem sprawy do wojewody organ pomocowy, w miarę możliwości, powinien przeprowadzić czynności wyjaśniające, zmierzające do ustalenia miejsca pobytu członka rodziny wnioskodawcy za granicą i charakteru tego pobytu. Obowiązek taki wynika bowiem z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. z art. 12, art. 7 i art. 7b K.p.a.
Wojewoda [...] podniósł ponadto, że w przypadku braku możliwości ustalenia przez organ właściwy powyższych informacji, przekazywanie do wojewody wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego lub występowanie do wojewody o ustalenie, czy w przypadku konkretnej rodziny mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wydaje się przedwczesne, gdyż brak danych praktycznie uniemożliwia wojewodzie jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy w danej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji, a tym samym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie właściwości wojewody i wystąpienie do instytucji zagranicznej.
Wyjaśnił, że adres zamieszkania jest podstawą do wystąpienia z pytaniem do krajów Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej, w tym Holandii, o okresy wykonywania pracy, zamieszkiwania, uprawnienia do świadczeń za granicą.
Wojewoda uznał, że w sprawie niniejszej w związku z brakiem wskazania miejsca zamieszkania w Holandii M. T., nie miał możliwości wystąpienia z zapytaniem do instytucji holenderskiej o wskazanie okresów wykonywania pracy, zamieszkania oraz uprawnienia do świadczeń. Informacje te, są natomiast niezbędne do ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ojciec dziecka mógł, bowiem wyjechać za granicę w celach turystycznych bądź leczniczych. Okoliczność, że strona oświadcza, że ojciec dziecka obecnie przebywa na terenie Holandii, nie świadczy o ciągłości jego pobytu za granicą. Wojewoda podniósł, że S. M. złożyła wniosek [...] grudnia 2017 r., a oświadczenie, że ojciec dziecka przebywa za granicą dopiero [...] lutego 2018 r. Nie wskazała przy tym daty wyjazdu, co również uniemożliwia ustalenie, od jakiej daty ewentualnie wojewoda byłby właściwy do rozpoznania wniosku strony.
Końcowo wskazał, że w związku z tak wieloma brakami dotyczącymi wniosku o przyznanie świadczenia, nie mógł ustalić, czy w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego a przekazanie mu przedmiotowego wniosku było przedwczesne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej.
Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o sporze kompetencyjnym (o właściwość) możemy mówić jedynie w sytuacji kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (postanowienia NSA: z 10 marca 2006 r. II OW 84/05, z 5 kwietnia 2011 r. II OW 13/11 i z 23 sierpnia 2011 r. Il OW 62/11). W przeciwnym razie, kiedy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego oraz co do tego w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie występuje tożsamość sprawy. Trudno mówić o sporze kompetencyjnym (o właściwość), kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Jest to pozorny spór kompetencyjny (o właściwość), gdyż nie ma w takiej sytuacji rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, natomiast istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy.
W myśl art. 23 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych postępowanie w sprawie świadczenia rodzinnego prowadzi organ właściwy. Organem właściwym, zgodnie z art. 3 pkt 11 tej ustawy, jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Zgodnie z art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku gdy wnioskodawca bądź członek jego rodziny przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. W takim przypadku, w myśl art. 23a ust. 3 tej ustawy, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
We wniosku z [...] grudnia 2017 r. inicjującym postępowanie przed Miejskim Ośrodkiem Pomocy Rodzinie w [...], S. M. oświadczyła, że nie przebywa, ani też członek jej rodziny nie przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dniu [...] lutego 2018 r. uzupełniła wniosek poprzez złożenie w Ośrodku kopii postanowienia Sądu Rejonowego w [...] V Wydział Rodzinny i Nieletnich Sygn. akt [...] o udzieleniu zabezpieczenia powództwa małoletniej M. T. o alimenty oraz oświadczenie zawierające informację, że ojciec dziecka M. T. przebywa w Holandii. Uzupełniła też treść wniosku o dane członka rodziny przebywającego poza granicami Polski.
Z powyższych faktów wynika, że w przedstawionej sprawie nie występuje w istocie spór kompetencyjny. Rozbieżność w oświadczeniach wnioskodawcy co do przebywania członka rodziny poza granicami Polski wymagała bowiem jednoznacznego ustalenia powyższej okoliczności przez organ właściwy. Dopiero potwierdzenie bądź zaprzeczenie złożonemu oświadczeniu przez organ właściwy pozwoli na ustalenie, czy organ ten pozostanie również uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie świadczenia rodzinnego. Ponadto informacje podane przez wnioskodawczynię nie zostały uzupełnione przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w [...] poprzez uzyskanie od niej i dołączenie do wniosku dokumentu lub oświadczenia, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, wskazującego okresy zamieszkiwania M. T. w Holandii (wskazanie adresu zamieszkania), wykonywania przez niego pracy/prowadzenia działalności na własny rachunek (ewentualnie pobierania zasiłku dla bezrobotnych). Jednocześnie zaś - jak wynika z akt sprawy - stanowiły podstawę do przekazania wniosku Wojewodzie [...], jako organowi właściwemu w sprawie.
Zarówno z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, jak również z odpowiedzi na ten wniosek wynika, że organy pozostające w sporze dostrzegają potrzebę ustalenia powyższej okoliczności. Tym bardziej więc przekazanie Wojewodzie [...] przez organ właściwy niezweryfikowanego w tym zakresie wniosku nie mogło stać się podstawą do wyprowadzenia stosownej analizy tego przypadku przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach postępowania, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a.
Konkludując, stwierdzić należy, że decydujące znaczenie dla określenia organu uprawnionego do rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego mają ustalenia faktyczne co do okoliczności, o których mowa w art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a których w przedstawionej sprawie Prezydent [...] nie dokonał. Powtórzyć raz jeszcze należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że o sporze o właściwość (sporze kompetencyjnym) możemy mówić jedynie wówczas, gdy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny jak i prawny sprawy pozostają niesporne.
Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, czy też sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu oraz podmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 K.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że przedstawiony wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 §2 w związku z art. 151 P.p.s.a. (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 lutego 2004 r. OW 39/04, ONSiWSA 2004, nr 1, poz. 17; 30 września 2004 r. OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46).
Z powyższych względów, na podstawie art. 15 §2 w związku z art. 151, art. 64 §3 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.