Uzasadnienie
Prezydent Miasta Białegostoku, reprezentowany przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku, wnioskiem z 4 kwietnia 2018 r. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Białegostoku a Wojewodą Podlaskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. Z. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego na okres 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r.
W uzasadnieniu wniosku wskazał, że 31 sierpnia 2017 r. B. Z. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego wraz z dodatkami do tego zasiłku na dziecko – D. P. na ww. okres. Zaznaczyła, że zarówno członek rodziny jak i wnioskodawca nie przebywają poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Pismem z 31 sierpnia 2017 r. organ wezwał B. Z. do dostarczenia w terminie trzech miesięcy tytułu wykonawczego odpisu podlegającego wykonaniu orzeczenia sądu zasądzającego alimenty lub innego tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, zobowiązującego do alimentów na rzecz dziecka. Dnia 8 listopada strona złożyła w Ośrodku oświadczenie, że ojciec dziecka – G. P. przebywa w S., uzupełniając treść wniosku o dane członka rodziny przebywającego poza granicami Polski.
W świetle powyższych ustaleń Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Białymstoku, działając na podstawie art. 23a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.), dalej "ustawa", przekazał wniosek D. P. do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Białymstoku.
Pismem z 9 lutego 2018 r. Wojewoda Podlaski zwrócił wniosek jako niekompletny.
Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Białymstoku nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody Podlaskiego. W jego ocenie wszelkie działania zmierzające do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych w tym sporządzanie pism, zawiadomień, wezwań do uzupełnienia dokumentacji lub dopełnienia innych czynności jest możliwe dopiero po ustaleniu właściwości organu przez Wojewodę, czy w danej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Podjęcie przez Ośrodek wskazanych wyżej czynności w sytuacji, kiedy członek rodziny przebywa poza granicami Polski wykracza poza właściwość Prezydenta Miasta Białegostoku i mogłoby doprowadzić do naruszenia zapisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a także art. 19 k.p.a. W myśl zasady przestrzegania z urzędu swojej właściwości przez organy administracji publicznej, organ nie może podjąć żadnej czynności w postępowaniu w przypadku nieustalenia przez wojewodę czy w danej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Ośrodek, po uzyskaniu informacji, że członek rodziny przebywa poza granicami Polski, zgodnie z art. 23a ust. 1 ustawy, zobowiązany jest przekazać wniosek z dokumentami do wojewody i takie też czynności zostały podjęte w tej sprawie.
W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Podlaski wskazał, że z art. 23a ustawy wynika, iż organ właściwy przed przekazaniem wniosku wojewodzie powinien dokonać stosownych ustaleń oraz zgromadzić wymagane dokumenty. Na podstawie art. 24a ust. 1 ustawy, w przypadku złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku podmiot realizujący świadczenia wzywa pisemnie osobę ubiegającą się o świadczenie do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia.
Natomiast, w przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do powyższych czynności skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Przepis wskazuje zatem wprost, że powyższych czynności dokonuje podmiot realizujący świadczenie, czyli organ właściwy. Zatem to w jego gestii jest zgromadzenie niezbędnych dokumentów potrzebnych do realizacji świadczenia również przed przekazaniem wniosku wojewodzie. Wojewoda powinien zatem otrzymać kompletne informacje, które są mu niezbędne do ustalenia, czy w danej sprawie zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego.
Wobec powyższego, w sytuacji jaka miała miejsce w przekazywanej sprawie, Prezydent Miasta Białegostoku miał obowiązek przeprowadzić czynności wyjaśniające, zmierzające do ustalenia miejsca pobytu członka rodziny wnioskodawcy za granicą i charakteru tego pobytu. W przypadku stwierdzenia błędów formalnych we wniosku organ właściwy powinien podając działania zmierzające do ich usunięcia i przekazania do wojewody kompletnego, prawidłowo wypełnionego wniosku wraz z niezbędnymi dokumentami.
Na tym etapie postępowania zasadnym jest zatem wskazanie Prezydenta Miasta Białegostoku jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku B. Z. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.) należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej.
Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o sporze kompetencyjnym (o właściwość) możemy mówić jedynie w sytuacji kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (postanowienia NSA: z 10 marca 2006 r. II OW 84/05, z 5 kwietnia 2011 r. II OW 13/11 i z 23 sierpnia 2011 r. II OW 62/11). W przeciwnym razie, kiedy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego oraz co do tego w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie występuje tożsamość sprawy. Trudno mówić o sporze kompetencyjnym (o właściwość), kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony.
Jest to pozorny spór kompetencyjny (o właściwość), gdyż nie ma w takiej sytuacji rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, natomiast istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy.
W myśl art. 20 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych postępowanie w sprawie świadczenia rodzinnego prowadzi organ właściwy. Organem właściwym, zgodnie z art. 3 pkt 11 tej ustawy, jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Zgodnie z art. 23a ust. 1 ww. ustawy, w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. W takim przypadku, w myśl ust. 3 powyższego artykułu, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
W niniejszej sprawie postępowanie przed organami zainicjował wniosek B. Z. z 31 sierpnia 2017 r. skierowany do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku. We wniosku tym strona oświadczyła, że nie przebywa, ani też członek jego rodziny nie przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Po uzupełnieniu wniosku 8 listopada 2017 r. B. Z. oświadczyła, że ojciec dziecka – G. P. przebywa w S. i podała o dane członka rodziny przebywającego poza granicami Polski.
Powyższe informacje nie zostały zweryfikowane przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Białymstoku, jednocześnie zaś - jak wynika z akt sprawy - stanowiły podstawę do przekazania wniosku Wojewodzie Podlaskiemu, jako organowi właściwemu w sprawie.
Z powyższych faktów wynika, że w przedstawionej sprawie nie występuje w istocie spór kompetencyjny.
Rozbieżność w oświadczeniach wnioskodawcy co do przebywania członka rodziny, w rozumieniu przyjętym w art. 3 pkt 15a ustawy o świadczeniach rodzinnych, poza granicami Polski oraz skompletowanie wszelkich dokumentów wymaganych do wydania decyzji w sprawie zasiłku rodzinnego wymagało ustalenia powyższej okoliczności i skompletowania wniosku przez organ właściwy. Dopiero skompletowanie wniosku i potwierdzenie bądź zaprzeczenie złożonemu oświadczeniu przez organ właściwy pozwoli na ustalenie, czy organ ten pozostanie również uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie prawa do zasiłku rodzinnego. Zarówno z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, jak również z odpowiedzi na ten wniosek wynika, że organy pozostające w sporze dostrzegają potrzebę ustalenia powyższej okoliczności, co wydaje się niemożliwe bez przedłożenia prawidłowo wypełnionego i kompletnego wniosku. Tym bardziej więc przekazanie Wojewodzie Podlaskiemu przez organ właściwy niezweryfikowanego i niepełnego wniosku nie mogło stać się podstawą do wyprowadzenia stosownej analizy tego przypadku przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach postępowania, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a.
Decydujące znaczenie dla określenia organu uprawnionego do rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego mają ustalenia faktyczne co do okoliczności, o których mowa w art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a których w przedstawionej sprawie Prezydent Białegostoku nie dokonał. Powtórzyć raz jeszcze należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że o sporze o właściwość (sporze kompetencyjnym) możemy mówić jedynie wówczas, gdy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny jak i prawny sprawy pozostają niesporne.
Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, czy też sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu oraz podmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że przedstawiony wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSiWSA 2004, nr 1, poz. 17; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46).
Z powyższych względów i na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151, art. 64 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.