Postanowienie NSA z 15 maja 2009 r., I OW 8/09

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 15 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Płocku w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H. P.

Sprawa

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Stara Biała z dnia [...] grudnia 1987 r. nr [...] orzekającej, że nieruchomość położona we wsi D., stanowiąca własność J. i M. małżonków P., z mocy prawa przechodzi na własność Skarbu Państwa postanowił: oddalić wniosek.

Skład

Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz
Anna Krakowiecka protokolant

Uzasadnienie

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wniósł o rozstrzygnięcie sporu o kompetencyjnego między nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Płocku w przedmiocie rozpatrzenia wniosku H. P. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Stara Biała z dnia [...] grudnia 1987 r. nr [...].

W uzasadnieniu wniosku, organ wskazał na następujący stan sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] przekazało według właściwości Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosek H. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Stara Biała z dnia [...] grudnia 1987 r., która to decyzją Naczelnik Gminy Stara Biała orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U z 1985 r., Nr 14, poz. 60), że nieruchomość o pow. 0,37 ha, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położona we wsi D. N., gm. S. B., stanowiąca własność J. i M. małż. P., z mocy prawa przechodzi na własność Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu postanowienia przekazującego sprawę według właściwości Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na ustawę z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008 r., Nr 50, poz. 291), zgodnie z którą przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa następuje w drodze decyzji Agencji Nieruchomości Rolnych.

Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z załączonej kopii decyzji Naczelnika Gminy Stara Biała wynika, iż została ona wydana na podstawie powołanej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a nie jak podaje Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.

W związku z tym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że ustalenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Stara Biała jest nieprawidłowe, gdyż oparte zostało na przepisach ustawy, która nie była podstawą wydania kwestionowanej decyzji. Zdaniem Ministra ustalenie właściwości nadzorczej organu wobec decyzji Naczelnika Gminy Stara Biała powinno wynikać z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazano, że zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, ten organ. Natomiast o tym, jakie organy są organami wyższego stopnia stanowi art. 17 k.p.a. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., organami wyższego stopnia są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie decyzja Naczelnika Gminy Stara Biała wydana została na podstawie art. 51 ust.1 pkt. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, która to ustawa nie zawiera przepisu, stanowiącego, że stwierdzenie prawa własności Państwa do gruntów, o których mowa w art. 51 ust.1 pkt. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez Naczelnika Gminy.

Zdaniem Ministra jednak, w związku z tym, że nieruchomość będąca przedmiotem decyzji z dnia [...] grudnia 1987 r. stanowi obecnie drogę powiatową, a zgodnie z ustawą o drogach publicznych zarządcą drogi powiatowej jest zarząd powiatu, zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi organem właściwym w sprawie, która była rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją jest organ samorządu terytorialnego, którym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku jako właściwe w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na wniosek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku wskazało, że według art. 19 ust. 1 i 2 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zarządcą drogi gminnej, do właściwości którego należały sprawy z zakresu planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony drogi, był zarząd gminy. Natomiast art. 7 ust. 2 pkt 1 i 2 wskazywał na Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej jako organ właściwy do wyrażania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze.

Kolegium zwróciło uwagę, że po wprowadzeniu reformy ustrojowej państwa w 1990 r. sprawy dotyczące przejmowanych przez Skarb Państwa gruntów i gospodarstw rolnych przekazane zostały do właściwości organów administracji rządowej. Natomiast zasady ochrony gruntów w celu pełnego ich wykorzystania dla potrzeb produkcji rolniczej i leśnej uregulowane zostały przepisami ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79), zaś art. 22 ust. 4 tej ustawy zobligował Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia warunków wyłączenia gruntów z produkcji.

Powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OW 57/06, Kolegium wskazało, że "ustawą z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników (art. 58 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. -Dz. U. Nr 58, poz. 280) przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa zostało przekazane do decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa; następnie zadania te przejęła Agencja Nieruchomości Rolnych..."

W związku z tym, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku, w niniejszej sprawie organem wyższego stopnia w odniesieniu do organu właściwego do wydania decyzji w pierwszej instancji (tu Agencji Nieruchomości Rolnych) jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie mógł być uwzględniony.

Wskazać należy, że godnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem legalności, a więc zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a., sądy administracyjne rozpoznają, spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.

Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa we wskazanym przepisie, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W rozpoznawanej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wniósł o rozstrzygnięcie sporu o kompetencyjnego między nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Płocku w przedmiocie rozpatrzenia wniosku H. P. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Stara Biała z dnia [...] grudnia 1987 r. nr [...], którą to decyzją Naczelnik Gminy Stara Biała na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U z 1985 r., Nr 14, poz.

60. orzekł, że nieruchomość o pow. 0,37 ha, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położona we wsi D. N., gm. S. B., stanowiąca własność J. i M. P., z mocy prawa przechodzi na własność Skarbu Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie na wstępie wskazać, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest w myśl art. 157 § 1 K.p.a. organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Organy wyższego stopnia określa art. 17 K.p.a., a kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane.

Wskazać w tym miejscu należy, ze zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się stanowisko, iż właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego CH Beck, Warszawa 1996 str. 732 oraz wyrok SN z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98 OSNAPiUS 1999 nr 9, poz. 293).

Decyzja podlegająca w niniejszej sprawie postępowaniu nadzorczemu została wydana przez Naczelnika Gminy Stara Biała na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis ten przewidywał, że grunty oddane i zajęte pod drogi publiczne, wybudowane z udziałem czynu społecznego i istniejące w tym dniu, stają się z mocy prawa własnością Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu podkreślić, że uprawnienie dla organu administracyjnego do stwierdzenia w deklaratoryjnej decyzji, że doszło do nabycia prawa z mocy ustawy, ze względu na powstanie ustawowych przesłanek, musi wynikać z ustawy. Z art. 51 ust. 1 powołanej ustawy o drogach publicznych wynika natomiast, że przewidziany w nim skutek następuje z mocy prawa, a nie na podstawie decyzji administracyjnej, co oznacza brak podstawy prawnej do wydania decyzji stwierdzającej przejście nieruchomości na warunkach tego przepisu na własność Państwa przez Naczelnika Gminy, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Należy zwrócić uwagę, że także w innych przepisach powołanej ustawy o drogach publicznych nie ma przepisu, który upoważniałby organ administracyjny do stwierdzenia nabycia przez Państwo gruntu zajętego pod drogę publiczną, w związku z czym stwierdzić należy, że we wskazanej ustawie nie przewidziano wydawania w tym przedmiocie deklaratoryjnych decyzji administracyjnych, nie ma także podstaw natury prawnej do przekazania tych kompetencji innemu organowi. Regulacji takiej nie było również w przepisach dotyczących samorządu terytorialnego – (ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym Dz. U. z 1990r. Nr 16, poz.95 ze zm., ustawa z dnia 22 marca 1990r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej Dz. U. z 1990r. Nr 21, poz. 123 ze zm., ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw Dz. U. z 1990r. Nr 34, poz. 198 ze zm.) Kompetencja w tym zakresie pojawiła się dopiero w art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872). Przepis art. 73 ust. 3 wskazanej ustawy stanowi, że podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1 jest ostateczna decyzja wojewody. Według natomiast art. 17 k.p.a., organem wyższego stopnia do organów innych niż określone w art. 17 pkt 1 i 2 są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie. Zatem, skoro decyzję deklaratoryjną w pierwszej instancji wydaje w tym przedmiocie wojewoda, to do wydawania decyzji nadzorczych w tych sprawach właściwy jest Minister Skarbu Państwa.

Uznać zatem należy, że skoro decyzja w niniejszej sprawie została wydana przez nieuprawniony do tego organ, a H. P. domaga się stwierdzenia jej nieważności i przyznanie odszkodowania, to organem drugiej instancji właściwym do rozpoznania tegoż wniosku będzie Minister Skarbu Państwa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.