Uzasadnienie
Powiat Wejherowski, reprezentowany przez Starostę Wejherowskiego, pismem z dnia 3 stycznia 2023 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między Powiatem Wejherowskim a Miastem Grudziądz, w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego K.Ł. w pieczy zastępczej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Grudziądzu wydanego w dniu 21 czerwca 2022 r., w sprawie o sygn. akt (...) zmieniającego postanowienie Sądu Rejonowego w Grudziądzu z dnia 27 maja 2022 r., umieszczono małoletniego K.Ł. u kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej w osobach małżonków S i A.M, zamieszkałych przy ul. (...) w B., powiat wejherowski.
Powiat powołał się na treść art. 191 ust. 9 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r., poz. 447 ze zm.) wskazując, że gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na wychowanie i opiekę dziecka w pieczy zastępczej.
Uznano, że na podstawie informacji posiadanych przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Wejherowie brak jest podstaw do ustalenia stałego miejsca zamieszkania małoletniego przed umieszczeniem go w pieczy zastępczej w oparciu o treść art. 26 § 1 i 2 kodeksu cywilnego, z uwagi na fakt braku przynależności do konkretnego miejsca zamieszkania matki biologicznej małoletniego w czasie poprzedzającym jego umieszczenie w pieczy zastępczej.
W tej sytuacji – powołując się na treść art. 191 ust. 9 w zw. z art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej – wskazano, iż właściwa jest gmina ze względu na miejsce ostatniego zameldowania dziecka, jednakże ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że małoletni nie posiadał żadnego miejsca zameldowania.
Tym samym uznano, że należy się oprzeć na treści art. 191 ust. 2 powyższej ustawy, zgodnie z którym jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. W przedmiotowej sprawie postanowienie wydał Sąd Rejonowy w Grudziądzu.
Zgodnie z treścią pism wydanych kolejno w dniach 19 sierpnia 2022 r. oraz 14 listopada 2022 r., znak: PZ.521.1218.7.2022.ABI, Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Wejherowie – Organizator Rodzinnej Pieczy Zastępczej – zwróciło się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Grudziądzu o potwierdzenie właściwości do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego w pieczy zastępczej, na podstawie art. 191 ust. 3 powyższej ustawy.
Pismem z dnia 2 września 2022 r. Miasto Grudziądz nie potwierdziło swojej właściwości w sprawie, wskazując na brak wykazania związku matki małoletniego z miastem Grudziądzem. Podkreślono, że wyżej wymieniona nigdy nie była mieszkanką tego miasta oraz nie była tam zameldowania. Jednocześnie wskazano, że w celu ustalenia właściwości w związku z miejscem zamieszkania należy kontaktować się z Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w Pruszczu Gdańskim lub Miejskim Ośrodkiem Pomocy Rodzinie w Gdańsku.
Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Gdańsku pismem z dnia 22 lipca 2022 r. wskazał, że nie posiada informacji co do obecnej sytuacji rodzinnej małoletniego.
Z kolei Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Pruszczu Gdańskim pismem z dnia 8 sierpnia 2022 r. powiadomił Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Wejherowie, że zarówno małoletni jak i jego biologiczni rodzice nie figurują w bazie Ośrodka i nie posiada na ich temat żadnych informacji.
W toku postępowania administracyjnego ustalono, że matka małoletniego przebywała w domu samotnej matki w Gdańsku w okresie od 27 sierpnia 2021 r. do 23 marca 2022 r., gdzie została skierowania przez Powiatowe Centrum Pomocy Społecznej w Pruszczu Gdańskim. W okresie poprzedzającym pobyt w tej placówce zamieszkiwała wraz z ojcem małoletniego pod adresem (...). W związku z nadużywaniem przez partnera alkoholu postanowiła opuścić miejsce zamieszkania.
Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Kolbudach w piśmie z dnia 14 lipca 2022 r. wskazał, że matka małoletniego wraz z synem po opuszczeniu domu samotnej matki zamieszkała na terenie Gdańska, przy ul. (...). W rozmowach z pracownikiem socjalnym wyżej wymieniona potwierdziła chęć stałego osiedlenia się na terenie miasta Gdańsk wraz z nowym partnerem. Z nieznanych jednak przyczyn zmieniła miejsce pobytu udając się na teren Grudziądza. Nie był jednak znany jej adres pobytu. W dniu 27 maja 2022 r. w wyniku interwencji Policji małoletni trafił do Szpitala Specjalistycznego w Grudziądzu, skąd przekazany został wyznaczonej rodzinie zastępczej.
W związku z pozyskanymi przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Wejherowie informacjami wywnioskowano, że w okresie od urodzenia małoletniego do czasu jego umieszczenia w pieczy zastępczej jego matka nie posiadała stałego miejsca zamieszkania. Podkreślono, że dom samotnej matki, jako czasowe miejsce zamieszkania nie spełnia przesłanek z art. 25 kodeksu cywilnego, pozwalających na uznanie go za miejsce zamieszkania, co wynika z przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego [Dz. U. z 2022 r., poz. 172 ze zm. – uwaga NSA]. Z kolei ojciec biologiczny małoletniego w okresie poprzedzającym umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej nie pełnił nad nim faktycznej opieki.
Mając na uwadze powyższe, Powiat wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dotyczącego ustalenia gminy właściwej do ponoszenia odpłatności za pobyt małoletniego w rodzinie zastępczej.
W odpowiedzi na wniosek Miasto Grudziądz, reprezentowane przez Prezydenta Miasta Grudziądza, wniosło o jego oddalenie.
W uzasadnieniu stanowiska wskazano, iż w zaistniałym stanie faktycznym ani Starosta Wejherowski, ani Prezydent Grudziądza nie jest organem właściwym w sprawie objętej sporem.
Uczestnik sporu uznał, że wskazanie organu właściwego powinno nastąpić w oparciu o przepis art. 191 ust. 1 u.w.r., tj. ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Kolejne przesłanki wskazane w ust. 2 i 3 powyższego przepisu winny znaleźć zastosowanie dopiero wówczas, gdy nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka.
Podkreślono, iż w okolicznościach niniejszej sprawy małoletni zamieszkiwał wraz z matką w Gdańsku. Pobyt w Grudziądzu, w trakcie którego doszło do pozostawienia dziecka przez jego matkę, miał charakter incydentalny. Orzeczenie miejscowego sądu o umieszczeniu małoletniego w pieczy zastępczej zapadło w trybie zabezpieczenia, a właściwość tego sądu wynikała z art. 569 § 2 kodeksu postępowania cywilnego, w myśl którego, w wypadkach nagłych sąd opiekuńczy wydaje z urzędu wszelkie potrzebne zarządzenia nawet w stosunku do osób, które nie podlegają jego właściwości miejscowej, zawiadamiając o tym sąd opiekuńczy miejscowo właściwy. Z uwagi na zamieszkanie matki w Gdańsku, sąd zawarł w treści postanowienia z dnia 27 maja 2022 r., że forma pieczy zastępczej dla małoletniego wina zostać wskazana przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Gdańsku, ewentualnie innego właściwego organizatora pieczy zastępczej.
Miasto powołało się na art. 191 ust. 1 u.w.r. wskazując, iż zawarte w nim określenie "miejsce zamieszkania dziecka" należy rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego określenia zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. W tej kwestii odwołano się do art. 25 i 26 § 1 k.c.
Zgodzono się z tym, że pobyt domu samotnej matki nie ma cech stałości, zatem nie spełnia przesłanki miejsca zamieszkania. Podkreślono jednak, że po opuszczeniu tej placówki matka małoletniego zamieszkała na terenie Gdańska. Matka dziecka deklarowała wolę osiedlenia się w Gdańsku, a ponadto fakt zamieszkania tam potwierdzały obiektywne okoliczności, tj. wynajęcie mieszkania na terenie Gdańska, rejestracja w Powiatowym Urzędzie Pracy w Gdańsku oraz pobieranie świadczeń rodzinnych na terenie Gdańska. Podczas rozmowy z pracownikiem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Pruszczu Gdańskim w dniu 18 maja 2022 r. – tj. na kilka dni przed pozostawieniem dziecka – matka małoletniego potwierdziła, iż zamieszkuje w Gdańsku. Informacje te wynikają z zawiadomienia o przekazaniu sprawy do organu właściwego, które zostało sporządzone w dniu 28 sierpnia 2022 r. przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Pruszczu Gdańskim, a także z pisma Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kolbudach z dnia 21 czerwca 2022 r., skierowanego do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Pruszczu Gdańskim.
Podkreślono, że w sprawie nie zaistniały żadne okoliczności wskazujące, aby matka małoletniego miała wolę zmiany miejsca zamieszkania i osiedlenia się w Grudziądzu. Nie była ona nigdy mieszkanką Grudziądza, ani nie wykazywała żadnych związków z tym miastem poza jednorazowym pobytem, w czasie którego pozostawiła dziecko.
Ponad powyższe wskazano, że właściwość miejscowa powiatu w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego była przedmiotem korespondencji prowadzonej z Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w Pruszczu Gdańskim, a także Miejskim Ośrodkiem Pomocy Rodzinie w Gdańsku. W ocenie uczestnika spór o właściwość powinien być rozstrzygnięty pomiędzy Powiatem Gdańskim a Miastem Gdańsk.
Z powyższych względów wniesiono, jak na wstępie.
W złożonej replice na odpowiedź na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Powiat Wejherowski podtrzymał zajęte wcześniej stanowisko.
Odnosząc się do twierdzeń przedstawionych w odpowiedzi na wniosek wskazano, że po opuszczeniu domu samotnej matki, matka małoletniego jedynie pomieszkiwała w lokalu mieszkalnym na terenie Gdańska wynajętym przez osoby postronne. Mieszkanie współdzielone było z koleżanką matki małoletniego i jej synem. Żaden dokument nie potwierdza jednoznacznie zamieszkania wyżej wymienionej w Gdańsku.
Zaznaczono, że fakty pobierania przez matkę małoletniego świadczenia rodzinnego z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdańsku oraz posiadania statusu bezrobotnej zarejestrowanej w Urzędzie Pracy w Gdańsku miały miejsce w czasie pobytu wyżej wymienionej w Domu Samotnej Matki w Gdańsku. Pobyt w tego typu placówce nie ma cech stałości, zatem nie spełnia przesłanki miejsca zamieszkania.
Podkreślono również, iż wskazując na miejsce zamieszkania na dzień 18 maja 2022 r. powołano się na rozmowę telefoniczną, która w myśl art. 308 kodeksu postępowania cywilnego bez nagrania głosowego lub zawierającego zarówno obraz, jak i dźwięk, nie może stanowić pełnoprawnego środka dowodowego.
Odnosząc się do argumentacji wskazanej przez uczestnika co do powinności prowadzenia sporu kompetencyjnego w przedmiotowej sprawie pomiędzy Powiatem Gdańskim, a Miastem Gdańsk wskazano, że należy uwzględnić fakt umieszczenia małoletniego w rodzinie zastępczej na terenie powiatu wejherowskiego. Jako powiat, na terenie którego umieszczono dziecko, ponosił on koszty związane z jego pobytem w pieczy zastępczej. Tym samym w interesie prawnym Powiatu Wejherowskiego leży wskazanie gminy oraz powiatu obowiązanych do ponoszenia na dziecko wydatków, w celu ich refundacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważy, co następuje.
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Sporem kompetencyjnym (o właściwość) jest sytuacja prawna, w której między organami zachodzi rozbieżność poglądów, co do właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem podmiotowym (tożsamości strony), przedmiotowym (tożsamości żądania) i przy stosowaniu tej samej podstawy prawnej. Chodzi tu przy tym nie o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale wyłącznie należącą do jego właściwości indywidualną sprawę administracyjną rozstrzyganą przez taki organ w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Musi więc istnieć materialnoprawna podstawa do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej.
Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1111), w przypadku sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego a zatem – co do zasady – istnieje w tym zakresie kognicja Naczelnego Sądu Administracyjnego, tym niemniej spór taki może być przez Sąd rozstrzygany, o ile w rzeczywistości istnieje.
Taka sytuacja nie zaistniała w przedmiotowej sprawie.
Zgodnie z art. 191 ust. 1 u.w.r., powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi:
- wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka;
- średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym;
- wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie.
Stosownie zaś do ust. 2 powyższego przepisu, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały.
Równocześnie zgodnie z art. 191 ust. 13a u.w.r., powiat, na terenie którego umieszczono dziecko w pieczy zastępczej, jest obowiązany do poinformowania o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej gminy oraz powiatu obowiązanych do ponoszenia na to dziecko wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, w terminie 14 dni od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej.
W przedstawionej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu sprawie nie wynika z żadnego dokumentu, jakoby Powiat, na terenie którego umieszczono dziecko w pieczy zastępczej, poinformował o tym fakcie gminę i powiat obowiązany do ponoszenia na dzieci wydatków na opiekę i wychowanie, w terminie 14 dni od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, stosownie do przywołanego powyżej przepisu.
W sprawie bezspornym jest, iż umieszczenie małoletniego w pieczy zastępczej na terenie powiatu wejherowskiego nastąpiło na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Grudziądzu wydanego w dniu 21 czerwca 2022 r. Jak wynika natomiast z treści uzasadnienia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Wejherowie dopiero pismem z dnia 19 sierpnia 2022 r. zwróciło się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Grudziądzu o potwierdzenie właściwości do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego, na podstawie art. 191 ust. 3 u.w.r. Równocześnie, z treści złożonej w sprawie przez Powiat Wejherowski repliki wynika, że przed ustaleniem powiatu, który faktycznie zobowiązany był do ponoszenia kosztów związanych z opieką i wychowaniem dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej, Powiat Wejherowski poniósł już wydatki związane z opieką i wychowaniem dziecka, o których mowa w art. 191 ust. 1 u.w.r. W uzasadnieniu rzeczonej repliki jednoznacznie wskazano, że Powiat Wejherowski ponosił koszty związane z pobytem dziecka w pieczy zastępczej, a obecnie w interesie Powiatu leży wskazanie gminy oraz powiatu obowiązanych do ponoszenia na małoletniego wydatków "w celu ich refundacji".
W tych okolicznościach sprawy nie sposób uznać, aby powstał spór o ustalenie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego. W dacie wnoszenia przedmiotowego wniosku sporną kwestią stała się ta, czy Powiat Wejherowski ma uzasadnione roszczenie do występowania w stosunku do Miasta Grudziądza z żądaniem zwrotu kwot poniesionych na powyżej opisany cel. Tego rodzaju roszczenie ma natomiast charakter wyłącznie cywilny i nie jest rozpatrywane w trybie postępowania administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 27 sierpnia 2021., sygn. akt I OW 17/21, z 10 listopada 2021, sygn. akt I OW 49/21, z 26 listopada 2021 r., sygn. akt I OW 71/21, z 22 czerwca 2022 r., sygn. akt I OW 4/22; dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażało pogląd, który podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym, jeżeli jeden z będących w sporze organów rozpoznał sprawę merytorycznie i podjął rozstrzygnięcie, to tym samym uznał się za właściwy do załatwienia sprawy. Bez znaczenia pozostaje wówczas, czy uznanie swej właściwości przez organ było w tym przypadku prawidłowe (zob. postanowienia NSA: z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 330/20; z 5 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 125/19; z 8 listopada 2016 r., sygn. akt I OW 162/16; z 11 marca 2008 r., sygn. akt I OW 139/07; dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 i 166 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.