Uzasadnienie
W dniu 16 maja 2011 r. Starosta Ś. skierował do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego o właściwość miejscową zaistniałego pomiędzy Starostą Ś. a Burmistrzem R. dotyczącego wniosku W. M. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej na rzecz P. J. i N. J. Wnosił o wskazanie, że organem właściwym do załatwienia sprawy jest Burmistrz R. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w R. działając z upoważnienia Burmistrza R. przekazał według właściwości, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ś. wniosek W. M. o przyznanie zasiłku celowego w wysokości [...] zł na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych małoletnich P. J. i N. J., które przebywają w Domu Matki i Dziecka "[...]" w R. Uznał bowiem, że wniosek ten dotyczy ponoszenia opłat za pobyt dziecka w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej, a organem właściwym do jego rozpatrzenia, zgodnie z art. 86a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), jest Starosta Ś. W ocenie Starosty Ś. opiekun prawny małoletnich P. J. i N. J. wystąpił o wypłatę zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych małoletnich P. i N. J., a zatem organem właściwym jest Burmistrz R. Wskazał, że art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stanowi, iż w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 pkt. 5 wyżej wymienionej ustawy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym.
Wnioskodawca odwołał się także do treści art. 86a ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym, powiat, na terenie którego dziecko mieszkało przed umieszczeniem w instytucji pieczy zastępczej, ponosi koszty jego utrzymania, w tym opłaca pobyt dziecka w placówce lub rodzinie na terenie innego powiatu. Jeśli nie można ustalić miejsca zamieszkania dziecka, decyduje jego ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały.
Wnioskodawca podkreślił, że Dom Matki i Dziecka "[...]" w R. nie posiada statusu całodobowej placówki opiekuńczo-wychowawczej, prowadzonej przez powiat, a zatem, zdaniem Starosty Ś. nie jest on także organem właściwym do ponoszenia kosztów utrzymania małoletniego w placówce, która nie posiada statusu całodobowej placówki opiekuńczo-wychowawczej położonej na terenie innego powiatu.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz R., wniósł o ustalenie, że organem właściwym do załatwienia sprawy z wniosku W. M. jest Starosta Ś. Uzasadniając swoje stanowisko Burmistrz R. wskazał, iż z dokumentów załączonych do akt sprawy wynika, iż małoletni P. i N. J., których opiekunem prawnym jest wnioskujący o świadczenie W. M., przebywają w Ogólnospołecznej Fundacji Matki i Dziecka "[...]" w R., a wnioskowane świadczenie miało być przeznaczone na opłacenie pobytu dzieci w tej jednostce, a więc jak stanowi art. 19 pkt. 5 ustawy o pomocy społecznej, pokrycie kosztów utrzymania dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Również, zdaniem Burmistrza R., z treści samego wniosku wynika, iż opiekun wnosi o przyznanie środków na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych małoletnich P. i N. J., przebywających w Domu Matki i Dziecka "[...] " w K. Podkreśla, iż co prawda wnioskodawca nazywa tę pomoc zasiłkiem celowym, jednakże nie wskazuje konkretnego celu na jaki miałby być przyznany zasiłek, zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Wskazuje jedynie, iż przyznane świadczenie służyć miało zaspokojeniu potrzeb dzieci przebywających w placówce.
Burmistrz podniósł ponadto, że Gmina R., na której terenie znajduje się ośrodek Dom Matki i Dziecka "[...]", w którym znajdują się osoby z całego kraju potrzebujące pomocy, nie jest w stanie podołać potrzebom wynikającym z ich utrzymania.
W tej sytuacji, zdaniem Burmistrza R., stwierdzić należy, że nie jest on organem właściwym do załatwienia wniosku W. M. o wypłatę zasiłku na zaspokojenie potrzeb bytowych małoletniej P. i N. J., przebywających w palcówce Dom Matki i Dziecka "[...]".
Z załączonych akt administracyjnych wynika, że W. J. M. został ustanowiony opiekunem prawnym małoletniej P. J. i N. J. (zaświadczenia wydane przez Sąd Rejonowy w T. i w W.). W dniu [...] listopada 2010 r. W. M. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z wnioskami o przyznanie zasiłku celowego w wysokości [...] zł miesięcznie na zaspokajanie niezbędnych potrzeb bytowych małoletnich, przebywających razem z nim w Domu Matki i Dziecka "[...]" w R. Postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w R. działając z upoważnienia Burmistrza R. przekazał wnioski W. M. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ś. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 166 ust. 3 Konstytucji RP spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Wskazaną normę uzupełnia art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)(dalej p.p.s.a.), który stanowi, że sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Do sporu dochodzi w sytuacji, gdy przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo, gdy każdy z nich uważa się za niewłaściwy do załatwienia danej sprawy (spór negatywny).
Aby sprawa, w której powstał spór między organami mogła być rozpatrzona przez Sąd w omawianym trybie, musi być indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej. Z istoty bowiem sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji określonej sprawy administracyjnej (patrz. Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II IW 79/05, ONSAiWSA 2006/3/75).
W rozpatrywanej sprawie powyższy wymóg jest niewątpliwie spełniony, a spór jest sporem negatywnym pomiędzy Starostą Ś. a Burmistrzem R., gdyż żaden z nich nie uznaje swojej właściwości do rozpoznania wniosków W. M. opiekuna prawnego małoletnich P.J. i N.J. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej.
Dla rozstrzygnięcia tego sporu decydujące znaczenie ma treść wniosków opiekuna prawnego małoletnich, który zwrócił się z prośbą o przyznanie zasiłku celowego w wysokości [...] zł miesięcznie na zaspokajanie niezbędnych potrzeb bytowych małoletnich.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst. jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych. Przepis ten jednoznacznie określa kompetencje gminy do przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Z kolei art. 101 ust. 1 ustawy wskazuje, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.
Ponieważ przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują odrębnie pojęcia "miejsce zamieszkania" należy odwołać się do powszechnie stosowanych definicji zawartych w Kodeksie Cywilnym. Zgodnie z art. 25 KC miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Chodzi zatem o to miejsce pobytu, w którym osoba koncentruje swoje osobiste i majątkowe interesy, i które stanowi jest centrum życiowe. Nie musi ono pokrywać się z miejscem, w którym osoba jest zameldowana. Z kolei, w myśl art. 27 KC miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna.
Zatem, skoro miejscem zamieszkania W. M. jest R., które jest położone na terenie gminy R., a miejscem zamieszkania małoletnich P. J. i N. J. jest miejsce zamieszkania ich opiekuna prawnego, organem właściwym do rozpoznania wniosków o przyznanie zasiłku celowego jest Burmistrz Gminy R. Poza zakresem niniejszego postępowania pozostają natomiast rozważania czy Starosta Ś. jest zobowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania małoletnich w placówce, która nie posiada statusu całodobowej placówki opiekuńczo – wychowawczej i położonej na terenie innego powiatu.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art..4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.