Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. pismem z dnia 25 czerwca 2008 r., na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą Ł. w przedmiocie ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku M. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...]. nr [...] w sprawie przejęcia na własność Państwa gruntów M. P. o powierzchni [...] ha położonych w R. W uzasadnieniu tego wniosku wskazano, że powyższy wniosek Wojewoda Ł. postanowieniem z dnia z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 65 § 1 w związku z art. 17 pkt 1 oraz 157 § 1 k.p.a., przekazał SKO w S., uznając że Kolegium to jest właściwe w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowej Rady Narodowej w B. o przejęciu jako opuszczonego gospodarstwa rolnego położonego w R. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., zachodzą jednak uzasadnione wątpliwości, przede wszystkim co do jego właściwości miejscowej. Zgodnie bowiem z § 1 pkt 5 lit.d rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925) właściwość miejscowa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. obejmuje powiaty: [...],[...],[...],[...] oraz miasto na prawach powiatu – S.. Tymczasem przedmiotowa nieruchomość znajduje się w miejscowości R. położonej w powiecie [...] a ten znajduje na obszarze właściwości miejscowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. Nadto brak jakichkolwiek ustaleń co do stanu faktycznego dodatkowo uzasadnia wątpliwości także co właściwości rzeczowej SKO w S..
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Wojewoda Ł. przyznał, że wniosek M. P. omyłkowo przesłał do SKO w S. zamiast SKO w Ł.. Podtrzymał natomiast dotychczasowe stanowisko, że organem rzeczowo właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na własność gospodarstwa opuszczonego jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Spór w rozpatrywanej sprawie powstał między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S. a Wojewodą Ł. w sprawie z wniosku M. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] nr [...] w sprawie przejęcia na własność Państwa gruntów M. P. położonych w R. Istota sprawy sprowadza się zatem do ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy jeden z tych organów jest właściwy do rozstrzygnięcia powyższej sprawy.
Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a wzmagają się one w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje.
W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293).
Podlegająca weryfikacji decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] nr [...] została wydana na podstawie art.2 ust.3 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174), w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 15 lipca 1961 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 161), który stanowił, że o przejęciu gospodarstwa rolnego opuszczonego przez właściciela orzeka prezydium powiatowej rady narodowej.
Powołany art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. utracił moc w dniu 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Ustawa ta w art.44 ust.1 przewidywała przejęcie na własność Państwa gruntów rolnych odłogowanych na nieruchomościach opuszczonych przez właściciel, natomiast w art. 39 ust. 4 - wydanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub nakazaniu zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. W przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty te mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania (art.39 ust.6 ustawy). Przepis art. 45 ust. 1 tej ustawy upoważniał naczelnika gminy do orzekania w sprawach, o których mowa w art. 39 ust. 6 i w art. 44 ust. 1 tej ustawy.
Dokonując reformy administracji państwowej w 1990 r. w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm., zwanej dalej ustawą kompetencyjną) sprawy określone w art. 39 ust. 4, a także w art. 45 ust. 1 (art. 39 ust. 6 i art. 44 ust.
- ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane do organów gminy jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej.
Przepisy art. 44 i art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały jednakże skreślone z dniem 1 stycznia 1992 r. ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494). Z powyższym dniem przestała zatem istnieć kompetencja organów gminy do wydawania decyzji w tych sprawach. Ogólne domniemanie właściwości tych organów z art. 1 ustawy kompetencyjnej z 1990 r. nie mogło dotyczyć tych spraw. Po pierwsze bowiem przestała istnieć w ogóle podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, także przez organy administracji rządowej. Po drugie zaś oczywistym jest, że przejmowanie nieruchomości na własność Państwa nie było i nie jest zadaniem własnym gminy – właściwość organów gminy (jednostek samorządu terytorialnego) mogła i może obejmować takie sprawy tylko jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Skoro z dniem 1 stycznia 1992 r. zostały skreślone art. 44 i art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to tym samym wygasło z tym dniem zlecenie organom gminy właściwości w tych sprawach, o jakim była mowa w art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej z 1990 r.
Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych została uchylona przez ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz.
- z dniem 25 marca 1995 r. Ustawa ta nie zawierała nowych regulacji pozwalających na przymusowe, nieodpłatne (w drodze decyzji administracyjnej) przejmowanie gruntów rolnych na własność Państwa z powodu ich opuszczenia, degradacji itp. W reformie administracji publicznej przeprowadzonej w 1999 i 2000 r., w drodze ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126), ustawodawca nie uregulował kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych przed dniem 1 stycznia 1992 r. o przejęciu gruntów rolnych na własność Państwa na podstawie wymienionych wyżej ustaw z 1957 r. i 1982 r. i taki stan prawny w tym zakresie istnieje nadal.
Jednakże w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1991r., przewidziano w art. 58 ust. 2 możliwość przejęcia na własność Skarbu Państwa za odpłatnością nieruchomości rolnej, jeżeli z wnioskiem takim wystąpi właściciel tej nieruchomości, który ma ustalone prawo do emerytury lub renty z ubezpieczenia (a zachodzą przy tym pewne szczególne okoliczności, o których mowa w 28 ust. 7 pkt 1 tej ustawy). Decyzję w przedmiocie przejęcia nieruchomości i ustalenia odpłatności pierwotnie wydawał organ właściwy do sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, natomiast od dnia 1 stycznia 1992 r. wskutek zmiany art. 58 ust. 2 (Dz. U. z 1991 r. Nr 107, poz. 464) rejonowy organ administracji rządowej, a od nowelizacji z 1992 r. ww. ustawy (Dz. U. 1992 r. Nr 58, poz. 280) – z dniem 21 sierpnia 1992 r. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencja Nieruchomości Rolnych). Agencja ta została utworzona ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. Według przepisów tej ustawy gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie należy do organów jednostek samorządu terytorialnego lecz do Agencji Nieruchomości Rolnych, w tym także, stosownie do art. 2 ust. 2 tej ustawy, nieruchomościami rolnymi przejmowanymi na własność Państwa na postawie decyzji administracyjnych.
Skoro zatem w obecnym stanie prawnym w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami rolnymi będącymi mieniem Skarbu Państwa, w tym dotyczących decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej przez Państwo właściwa jest Agencja Nieruchomości Rolnych, to organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w przedmiocie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa, nawet jeżeli wydane one zostały na podstawie poprzednio obowiązujących regulacji prawnych przez terenowe organy administracji rządowej – wcześniej przez terenowe organy administracji państwowej, należy poszukiwać przez ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa. Według art. 3 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 19 października 1991 r. nadzór nad Agencją sprawuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zgodnie z art. 8 i 9 ust. 2 tej ustawy organem Agencji jest Prezes Agencji, który kieruje Agencją i reprezentuje ją na zewnątrz. Organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa jest zatem, stosownie do art. 17 pkt 3 kpa, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Podobne stanowisko wyrażone zostało w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 marca 2008r sygn. akt I OW 142/07, z dnia 8 maja 2008r sygn. akt I OW 11/08, z dnia 14 grudnia 2004 r. sygn. akt OW 98/04; z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OW 226/05 i I OW 236/05; z dnia 30 marca 2006 r. sygn. akt I OW 269/05; z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt I OW 8/06, z dnia 4 czerwca 2008 r. I OW 27/08 oraz z dnia 30 lipca 2008r sygn. akt I OW 39/08.
W rozpoznawanej sprawie, wobec przedstawionych wyżej rozważań, żaden z organów pozostających w sporze (tj. ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. ani Wojewoda Ł.), nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy administracyjnej objętej tym sporem. Dodatkowo zauważyć należy, że SKO w S. jest organem nie tylko niewłaściwym rzeczowo w sprawie, ale także miejscowo. Przejęte na własność Państwa gospodarstwo M. P. znajdowało się bowiem w. położonym na obszarze należącym obecnie do właściwości miejscowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. a nie SKO w S. (z § 1 pkt 5 lit.d rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925)
Spory o właściwość oraz spory kompetencyjne rozstrzyga, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w drodze postanowienia, stosując odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 151 w zw. z art.15 § 2 i art. 64 § 3u oraz art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.