Uzasadnienie
Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Koninie - działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Konina, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Konina a Prezydentem m.st. Warszawy, przez wskazanie Prezydenta m.st. Warszawy jako organu właściwego dla załatwienia sprawy dotyczącej wniosku A. K. o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na żywność i środki czystości.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 23 lutego 2016 r. A. K. zwróciła się z wnioskiem do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Wola m. st. Warszawy o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na żywność i środki czystości.
W dniu 21 marca 2016 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Koninie wpłynął wywiad środowiskowy z Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Wola m. st. Warszawy związku z prośbą o udzielenie pomocy finansowej dla A. K. przebywającej w hostelu Ośrodka Interwencji Kryzysowej w Warszawie. Z wywiadu wynika, że A. K. od 9 lat przebywa w Warszawie, zamieszkując w różnych dzielnicach Warszawy, tam również pobiera świadczenia rodzinne. W/w nie wiąże swoich planów życiowych z miastem Konin. W bazie danych świadczeń rodzinnych prowadzonej od 2004 r. oraz w bazie danych pomocy społecznej w/w nie figuruje jako osoba korzystająca z pomocy.
Prezydent Miasta Konina podał, że wniosek o świadczenia rodzinne składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się świadczenia rodzinne (art. 23 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). A zatem, skoro Warszawa jest organem na bieżąco realizującym świadczenia rodzinne i nie jest w tym zakresie kwestionowane miejsce zamieszkania strony, to tym samym nie powinno być kwestionowane tożsame pojęciowo miejsce zamieszkania strony, używane dla potrzeb świadczeń z pomocy społecznej.
W odpowiedzi na wniosek, Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o wskazanie jako organu właściwego w sprawie, Prezydenta Miasta Konina w imieniu którego działa Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Koninie.
W uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek podano, że w dniu 23 lutego 2016 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Wola w m. st. Warszawy wpłynął wywiad środowiskowy cz. I przeprowadzony w Ośrodku Interwencji Kryzysowej przy ul. D. w Warszawie z A. K. W trakcie wywiadu A. K. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na żywność i środki higieniczne. Z akt sprawy wynika, iż A. K. ostatnio była zameldowana na pobyt stały w Koninie przy ul. K. Od 2006 r. przebywała na terenie m.st. Warszawy, jednak nie osiedliła się na stałe pod żadnym adresem. W dacie złożenia wniosku przebywała (od dnia 7 lutego 2016 r.) w Ośrodku Interwencji Kryzysowej, w którym miała zapewnione tymczasowe schronienie w związku z sytuacja kryzysową. Jednakże pobyt w OIK jest okolicznością świadczącą o tym, że wnioskodawczyni jest osobą bezdomną. Wobec powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że Prezydent m. st. Warszawy, w imieniu którego działa Dyrektor OPS Dzielnicy Wola m. st. Warszawy, jest organem właściwym w niniejszej sprawie.
Prezydent m. st. Warszawy, przytaczając przepis art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy podkreślił, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Jako osobę bezdomną traktuje się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania (art. 6 pkt 8 w/w ustawy).
Do ustalenia, że mamy do czynienia z osobą bezdomną w świetle definicji ustawowej zawartej w ustawie o pomocy społecznej wystarczające jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek. Pierwszą z nich jest stwierdzenie, że osoba nie zamieszkuje w lokalu służącym do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokalu będącym pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego lokalem, pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Nie spełnia zatem warunku zamieszkiwania w lokalu w rozumieniu definicji o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, pobyt w Ośrodku Interwencji Kryzysowej.
Prezydent m. st. Warszawy podał, że ze zgromadzonej przez Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy Wola w m. st. Warszawy w sprawie dokumentacji wynika, że A. K. posiadała ostatni stały meldunek w Koninie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 tej ustawy właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia, zaś zgodnie z ust. 2 powyższego artykułu w przypadku osoby bezdomnej - właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W sytuacji A. K. nie występuje w szczególności żaden rodzaj więzi z m.st. Warszawą uzasadniający ustalenie właściwości Prezydenta m.st. Warszawy. W szczególności z akt sprawy wynika, że przed przyjęciem do OIK, wnioskodawczyni przebywała na terenie gminy Stare Babice. A zatem ustalenie stanu bezdomności wnioskodawczyni powoduje, że do zakwalifikowania, który organ jest właściwy w sprawie będzie miała zastosowanie norma zawarta w treści art. 101 ust. 2 u.p.s.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór o właściwość w znaczeniu przewidzianym w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem o właściwość negatywnym, który powstał pomiędzy Prezydentem Miasta Konina, a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy na tle rozpatrzenia wniosku A. K. o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na żywność i środki czystości.
Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych, wobec których, w myśl art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały.
Zgodnie z art. 6 pkt 8 powołanej ustawy osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.
W rozpoznawanej sprawie z akt wynika, że A. K. była do 2006 r. zameldowana na pobyt stały w Koninie pod adresem: ul. K. Wnioskodawczyni do Warszawy przyjechała w 2006 r. i mieszkała w różnych dzielnicach Warszawy i podwarszawskich miejscowościach. W/w nie jest związana z żadną z warszawskich dzielnic. Wobec braku możliwości zapewnienia sobie i dzieciom bezpiecznego schronienia A. K. od dnia 7 lutego 2016 r. przebywa w hotelu Ośrodka Interwencji Kryzysowej. Z wniosku dotyczącego osób ubiegających się o przyznanie świadczeń pomocy społecznej wynika, że A. K. zarejestrowana jest w Powiatowym Urzędzie Pracy Stare Babice jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, do której odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych za wyjątkiem pomieszczeń przeznaczonych do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użyty zwrot "w szczególności" wskazuje jedynie na przykładowy charakter wyliczenia i wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. W szczególności nie można za lokale mieszkalne, przeznaczone na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, uznawać lokali o charakterze interwencyjnym czy terapeutycznym.
Hostel Ośrodka Interwencji Kryzysowej przy ul. D. w Warszawie, w którym od dnia 7 lutego 2016r. przebywa A. K., zapewnia schronienie osobom bezdomnym, przyjętym z powodu braku miejsca zamieszkania, znajdującym się w sytuacji kryzysowej (klęska żywiołowa lub ekologiczna, zdarzenia losowe, kryzysy normatywne, przemoc domowa, alkoholizm sprawcy przemocy domowej). Ma zatem charakter schroniska o charakterze interwencyjnym, jest miejscem dającym schronienie do chwili, gdy pomoc taka będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt taki nie traci charakteru czasowego, a lokal nie może być traktowany jako służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. A zatem miejsca, gdzie obecnie przebywa A. K., nie można uznać za lokal mieszkalny w myśl przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.
Wobec powyższego należy uznać, że A. K. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, bowiem w chwili obecnej nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały służącym zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Błędne jest wobec tego stanowisko Prezydenta Miasta Konina o możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który uzależnia właściwość organów od miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Uznać należy, że w niniejszej sprawie będzie miał zastosowanie z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w przypadku osoby bezdomnej właściwym do rozpoznania wniosku o udzielenie pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej jest organ ostatniego miejsca zameldowania osoby ubiegającej się o świadczenie, tj. Prezydent Miasta Konina, gdyż ostatnim miejscem zameldowania A. K. był Konin.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji