Uzasadnienie
Wójt Gminy K. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu w zakresie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Z., jako organu właściwego w sprawie.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 17 października 2011 r. J. S. złożyła wniosek w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w Z. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią Z. P. zamieszkałą w Z. przy ul. [...].
Wniosek został przekazany do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., jako organu właściwego, albowiem wnioskodawczyni jest zameldowana na pobyt stały w Gminie K. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego: "Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu". J. S. wprawdzie jest zameldowana w K., lecz zamieszkuje w Z. w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią. W ocenie wnioskodawcy skoro osoba niepełnosprawna, wymagająca opieki, mieszka w Z., to należy uznać, że osoba stale opiekująca się nią też tam mieszka.
Pojęcie zamieszkania, łączące czynniki zewnętrzny - przebywanie i wewnętrzny - zamiar stałego pobytu, nie są tutaj łącznie spełnione. Skoro wymagająca opieki i świadcząca opiekę aktualnie zamieszkują w Z. to Ośrodek Pomocy Społecznej w K. nie jest organem właściwym do prowadzenia dalszego postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wnioskodawca podniósł, że czynnik drugi dotyczący zamiaru stałego pobytu nie ma w tym przypadku istotnego znaczenia, tym bardziej, że obecnie w Urzędzie Gminy K., na tablicy ogłoszeń, widnieje obwieszczenie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Bielsku-Białej o przystąpieniu do opisu i oszacowaniu nieruchomości należącej do J. S. W związku z powyższym najprawdopodobniej J. S. nie powróci do swojego domu w K. Organ zwrócił także uwagę na utrudniony kontakt z wnioskodawczynią. J. S. nie odbiera korespondencji, nie można się z nią również skontaktować telefonicznie. Nie jest zatem możliwe przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Z. podniósł, że w dniu 15 lutego 2012 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie wypłynęło oświadczenie, w którym J. S. wyjaśnia, że zamieszkuje w K. przy ul. [...], natomiast przebywa w Z. przy ul. [...]. Ze złożonego oświadczenia wynika, że Z. jest wyłącznie miejscem czasowego pobytu J. S., podczas gdy jej miejscem stałego zamieszkania są K. Fakt, że pracownik socjalny Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. nie zastał nikogo pod wskazanym przez stronę adresem, nie jest wystarczającą przesłanką do negowania oświadczenia strony. Dlatego wniosek J. S. w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został przesłany do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. W trakcie postępowania prowadzonego przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Z. J. S nie stawiła się osobiście w siedzibie tutejszego Ośrodka. Z J. S. nie nawiązano również kontaktu telefonicznego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, niemające wspólnego organu wyższego stopnia, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W realiach sprawy wystąpił spór negatywny o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy K., a Prezydentem Miasta Z. dotyczący ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Dla rozpoznania sporu o właściwość organu zobowiązanego do załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego podstawowe znaczenie ma prawidłowe ustalenie miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Właściwość organu w tych sprawach reguluje przepis art. 23 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), ustalający, jako właściwy do przyjęcia wniosku urząd gminy lub miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei zgodnie z przepisem definicyjnym art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje, co należy rozumieć przez "miejsce zamieszkania", co oznacza, że pojęcie to należy rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której określona osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Nie jest przy tym istotne, czy jest ona w tym miejscu zameldowana, gdyż meldunek stanowi tylko spełnienie administracyjnego obowiązku ewidencji ludności i nie zawsze jest zgodny z określonym de facto miejscem zamieszkania. Na prawną konstrukcję "miejsca zamieszkania" składają się: rzeczywiste przebywanie w pewnej miejscowości w sensie fizycznym i wola, zamiar stałego pobytu. Ustalenie tego zamiaru powinno być oparte o zobiektywizowane kryteria. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można, więc mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwolą przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest obecnie głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której aktualnie koncentruje się jej życiowe centrum (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym skupiają się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09). Zamiar stałego pobytu nie oznacza jednak, że osoba, której to dotyczy ma intencję mieszkać w danej miejscowości przez całe życie, wystarczy, że skupia swoje potrzeby w określonej miejscowości na bliżej nieokreślony czas.
Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że aktualnym miejscem zamieszkania J. S. jest miasto Z. Wprawdzie jest ona zameldowana na pobyt stały w K., lecz zamieszkuje w Z. w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią. Zatem to w tym mieście stale przebywa i tam obecnie koncentrują się jej sprawy życiowe (rodzinne). Należy mieć bowiem na względzie, że J. S. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z istoty tego świadczenia wynika, że może ono być przyznane tylko osobie, która rezygnuje z zatrudnienia albo nie podejmuje pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu o właściwość ma fakt aktualnego miejsca pobytu J. S., jak i powód wymuszający ten pobyt. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, więc, że zamiar taki wynika implicite z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Fakt przebywania w Z., skoncentrowanie tam aktualnie swoich spraw życiowych i rodzinnych wymuszony koniecznością zapewnienia opieki bliskiej niepełnosprawnej osobie oraz deklarowany zamiar rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną babcią wskazuje, że miejscem zamieszkania J. S. jest miasto Z. Biorąc pod uwagę, że dla przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania łącznie dwóch przesłanek zewnętrznej (faktu przebywania) i wewnętrznej (zamiaru stałego pobytu) stwierdzić należy, że to Prezydent Miasta Z. jest właściwy do rozpatrzenia wniosku J. S. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.