Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2015 r. (data stempla pocztowego), Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tym organem, a Burmistrzem Miasta Łask w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy z wniosku R. N. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi publicznej.
We wniosku Generalny Dyrektor wskazał, iż 10 marca 2015 r. R. N. wystąpił do Burmistrza Łasku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi publicznej - ul. O. w Łasku do dz. nr ewid. [...], położonej w Łasku przy ul. O., w zw. z planowaną działalnością gospodarczą. Zawiadomieniem z dnia 19 marca 2015 r. Burmistrz Łasku, uznając się za organ niewłaściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy, przekazał powyższy wniosek do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi, argumentując, że ul. O. w Łasku jest odcinkiem drogi krajowej Nr 12/14, wymienionej w obowiązującym Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 59, poz. 371). Generalny Dyrektor podkreślił, że przedmiotowy odcinek drogi istotnie był zaliczony do kategorii dróg krajowych i podlegał jej zarządowi. Sytuacja ta jednakże uległa zmianie z chwilą oddania do użytkowania odcinka drogi ekspresowej S8, który zastąpił sporny odcinek drogi krajowej Nr 12, gdyż zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych "Odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej". Mając na uwadze przywołany wyżej przepis Generalny Dyrektor stwierdził, że po zaistnieniu wymienionych w nim okoliczności tj. wybudowaniu i oddaniu do użytkowania nowego odcinka drogi zastępującego odcinek poprzedni, zastąpiony odcinek drogi uzyskuje z mocy prawa i bezwarunkowo status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej, a ustawa w tym przypadku wprowadziła rozwiązania szczególne i nie uzależniła daty zmiany kategorii drogi od spełnienia dodatkowych wymogów formalnych, takich jak np. oficjalne przejęcie danego odcinka drogi przez Wójta (Burmistrza, Prezydenta) właściwej gminy, czy też wydania rozporządzenia w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych, obejmującego przedmiotową zmianę. Dyrektor podkreślił, że zgodnie z art. 29 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z kolei zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 tej ustawy zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), dlatego też Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie uznaje się za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku R. N..
Odpowiadając na wniosek Burmistrz Miasta Łask wskazał, iż ulica O. leży w ciągu drogi krajowej, której zarządcą był i nadal jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Burmistrz podkreślił, że niezależnie od kryteriów zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii dróg (krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych), zawartych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ustawa ta określa prawne formy oraz właściwość organów w sprawach zaliczania dróg do odpowiedniej kategorii oraz pozbawiania dróg dotychczasowej kategorii, a zaliczenie drogi do kategorii dróg krajowych następuje w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu (art. 5 ust. 2 ustawy o drogach publicznych), natomiast w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych zaliczenie do jednej z tych kategorii następuje w drodze uchwał organów odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego: zaliczenie do kategorii dróg wojewódzkich - w drodze uchwały sejmiku województwa (art. 6 ust. 2), do kategorii dróg powiatowych - w drodze uchwały rady powiatu (art. 6a ust. 2), do kategorii dróg gminnych - w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ust. 2), a pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii, a więc w drodze rozporządzenia właściwego ministra lub uchwały właściwego organu odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego (art. 10 ust. 1 i 2). Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie z jednoczesnym zaliczeniem tej drogi do nowej kategorii co oznacza, że niezależnie od ustawowych kryteriów zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii, o tym że droga publiczna należy do danej kategorii w znaczeniu prawnym, rozstrzyga akt normatywny wydany przez właściwy organ – wyjaśnił Burmistrz, dodając, że do pozbawienia drogi publicznej kategorii drogi krajowej nie jest wystarczające, że spełnione są kryteria do pozbawienia danej drogi lub jej odcinka kategorii drogi krajowej, ale konieczne jest jeszcze wydanie, na podstawie art. 10 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, rozporządzenia stanowiącego, że dana droga (odcinek drogi) zostaje pozbawiony kategorii drogi krajowej. Ponadto Burmistrz podzielił stanowisko, zgodnie z którym prawidłowa wykładnia dyspozycji art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych wskazuje, iż przepis ten nie ma zastosowania do sytuacji opisanej w przedmiotowym wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, a stanowisko to opiera się na wykładni językowej art. 10 ust. 5 ustawy, stanowiącym że: "Odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą (...)". Norma tego przepisu odnosi się zatem do sytuacji, kiedy mamy do czynienia z istniejącą drogą i na pewnym jej odcinku dotychczasowy jej przebieg zostaje zastąpiony nowym odcinkiem niie ma natomiast zastosowania do sytuacji wybudowania w innym, odległym miejscu, całkowicie nowej drogi o zupełnie innym przebiegu i dokonywania w zw. z tym zmiany numeracji i zaszeregowania dotychczasowych dróg – stwierdził Burmistrz. Organ dodał, że droga o dotychczasowej numeracji drogi krajowej nr 12 w dalszym ciągu obsługuje ruch ponadlokalny, jest to szczególnie widoczne właśnie na odcinku ul. O., gdyż w związku z bardzo dużym natężeniem tranzytowego ruchu pojazdów ciężarowych, właśnie w tym miejscu funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego regularnie wykonują swoje czynności kontrolne. Dodatkowo Burmistrz wskazał, iż zgodnie z załącznikiem Zarządzenia nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dn. 18.12.2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, droga o dotychczasowej numeracji drogi krajowej nr 12, także na spornym odcinku, ma przyporządkowaną klasę GP, a zatem jest to droga główna ruchu przyspieszonego, a drogi tego typu mogą należeć wyłącznie do kategorii dróg krajowych, wyjątkowo - dróg wojewódzkich.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 tej ustawy właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny.
Przez spór należy więc rozumieć taką sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo, gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostających w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia, oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy.
Warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, w którym ma być rozstrzygana przedmiotowa sprawa przez właściwy organ. Tylko bezsporny stan faktyczny pozwala bowiem na zastosowanie odpowiedniej normy prawa materialnego, która implikuje wyznaczenie właściwego organu. O sporze w rozumieniu powyższych przepisów można mówić dopiero wtedy, kiedy organy w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie, której przedmiot jest jednoznacznie sprecyzowany pod względem faktycznym.
W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiono spór negatywny pomiędzy Burmistrzem Miasta Łask, a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, którego przedmiotem jest rozbieżność w zakresie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej.
Wskazać należy, iż zgodnie z art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zezwolenia na zjazd z drogi udziela jej zarządca. Z kolei art. 19 ust. 2 tej ustawy stanowi, iż zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8 są dla dróg:
- krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;
- wojewódzkich - zarząd województwa;
- powiatowych - zarząd powiatu;
- gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Z powyższego wynika, że czynnikiem przesądzającym o tym kto jest zarządcą drogi i równocześnie organem właściwym do wydania zezwolenia na zjazd, jest kategoria, do której droga została zaliczona.
Jak to już wskazano, wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Ustalenie to należy do organów administracji publicznej (art. 7 K.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 P.p.s.a. (p. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSiWSA 2004, nr 1, poz.17; z 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46).
Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej obecnie sprawie, bowiem Burmistrz Łaska wskazuje, że przedmiotowa droga jest drogą odcinkiem drogi krajowej Nr 12/14, o przypisanej klasie GP, zatem jej zarządcą jest GDDKiA, a z kolei Dyrektor twierdzi, że droga ta z chwilą oddania do użytkowania odcinka drogi ekspresowej S8 stała się drogą gminną, w myśl art. art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych i tym samym nie należy do kategorii drogi krajowej. Jednakże zauważyć trzeba, iż na potwierdzenie którejkolwiek z powyższych okoliczności brak jest dowodów w przekazanych Sądowi aktach.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że spór miedzy organami w niniejszej sprawie jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Dopiero jednoznaczne ustalenie klasyfikacji ulicy O. w Łasku pozwoli na ocenę, który organ jest właściwy w sprawie w świetle powołanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny jak w sentencji niniejszego postanowienia, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 i art. 151 w zw. z art. 64 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.