Uzasadnienie
Powiat [...] wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem [...] a Miastem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia po raz pierwszy małoletniej J. B. w pieczy zastępczej. We wniosku wskazał, że Centrum Wsparcia Dziecka i Rodziny w Z. będące placówką opiekuńczo-wychowawczą pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. powiadomiło Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Z., że w dniu [...] stycznia 2017 r. została przyjęta do tej placówki w trybie interwencyjnym małoletnia J. B., zameldowana na pobyt czasowy w miejscowości R., a na pobyt czasowy w P. Dziewczynka została przewieziona do placówki przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w Z. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] stycznia 2017 r. sygn. akt [...], wydanym w trybie zabezpieczenia, dziecko umieszczono we wskazanej wyżej placówce opiekuńczo-wychowawczej do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. W chwili umieszczenia dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej matka dziecka – P. B. przebywała na terenie Z. W wyniku przeprowadzonego przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Z. postępowania ustalono, że J.B. posiada zameldowanie na pobyt stały w R. przy [...], jednakże do dnia [...] grudnia 2013 r. była czasowym mieszkańcem P. W dniu przeprowadzonej interwencji tj. w dniu [...] lutego 2017 r. małoletnia przebywała pod adresem: Z., ul. [...]. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. pismem z dnia [...] marca 2017 r. poinformował, że J. B. przebywała pod ww. adresem od południa jednego dnia do rana dnia następnego.
Powiat [...] podniósł, że występował Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Powiatem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniej J. B. w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt I OW 123/17 oddalił jednak ten wniosek wskazując na konieczność wyjaśnienia miejsca zamieszkania matki małoletniej J. B., P. B. przed umieszczeniem jej dziecka w pieczy zastępczej.
Wnioskodawca wyjaśnił, że na skutek podjętych działań ustalono, że P. B. posiada adres zameldowania na pobyt stały w miejscowości [...],[...], gmina [...]. Ustalono ponadto, że małoletnia J. B. w okresie od dnia [...] lutego 2016 r. do [...] maja 2016 r. była przyjęta do Szkoły Podstawowej im. [...] i wówczas mieszkała pod adresem [...], ul. [...], poczta [...], powiat [...]. Natomiast w okresie od dnia [...] maja 2016 r. do [...] lutego 2017 r. była uczennicą Zespołu Szkół Podstawowych nr [...] w P. i wówczas zamieszkiwała pod adresem ul. [...].
Powiat [...] powołał przepis art. 191 ust. 1-3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 697) wskazując, że w pierwszej kolejności średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Jeżeli ustalenie powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka nie jest możliwe wówczas właściwy jest powiat ostatniego miejsca zamieszkania. Wyjaśnił, że w postanowieniu Sądu Rejonowego w Z. III Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z dnia [...] stycznia 2017 r. sygn. akt [...] ustalono, że małoletnia wraz z matką przebywała na terenie Z., jednak był to pobyt krótkotrwały o cechach pobytu turystycznego w pensjonacie. Z informacji otrzymanej z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wynika, że przebywała w tej miejscowości nie dłużej niż dwa dni. Ponadto z zebranego w sprawie materiału dokumentacyjnego wynika, że matka małoletniej nie była zameldowana na pobyt stały w Z., tylko w R.. Jednocześnie jednak z informacji uzyskanych ze szkoły Podstawowej w [...] i Szkoły Podstawowej nr [...] w [...], do których uczęszczała J.B. przed umieszczeniem jej po praz pierwszy w placówce opiekuńczo-wychowawczej wynika, że przed pobytem w Z. centrum życiowe P. B. i jej córki miało miejsce na terenie P. Wobec powyższego w ocenie wnioskodawcy to Miasto [...] powinno ponosić wydatki za pobyt w placówce, ponieważ jest powiatem grodzkim ostatniego miejsca zamieszkania zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
W odpowiedzi na powyższe wniosek Miasto [...] wskazało na postanowienie Sądu Rejonowego w Z. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz pismo Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. informujące o miejscu zameldowania i zamieszkania małoletniej J. B. i podniosło, że w jego ocenie wyjaśniając kwestię powiatu właściwego do ponoszenia kosztów za pobyt małoletniej J. B. przed umieszczeniem w placówce opiekuńczo-wychowawczej, zgodnie z art. 26 §1 Kodeksu cywilnego znaczenie ma adres zamieszkania matki dziecka P. B. Ze zgromadzonego przez Policję w Z. materiału dowodowego wynika, że matka wraz z małoletnią córką od około września 2016 r. przebywały na terenie Z., a małoletnia J.B. od tego czasu nie uczęszczała do żadnej szkoły. W dniu [...] stycznia 2017 r. P. B. została natomiast zatrzymana na terenie Z. przez Policję za kradzież, a jej córka interwencyjnie umieszczona w placówce opiekuńczo-wychowawczej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako "K.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie pomiędzy stronami zawisł spór o właściwość negatywny – żaden z nich nie uznał się właściwym do ponoszenia wydatków na umieszczone w pieczy zastępczej dziecko. Organy te nie miały też wspólnego organu wyższego stopnia.
Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 135 ze zm. – dalej jako "ustawa"), w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Wskazana ustawa przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Art. 191 ust. 16 ustawy w tym przedmiocie reguluje nie ustalenie organu właściwego, a jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka.
Przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. art. 191 ust. 1 ustawy oraz postanowienie NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt I OW 123/17).
Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ust. 1-3 ustawy. W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 ustawy.
Ustawa posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z kolei z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalając wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, w postanowieniu z dnia 6 października 2017 r., wskazał na konieczność wyjaśnienia kwestii miejsca zamieszkania P. B. (matki dziecka) przed umieszczeniem małoletniej J. B. po raz pierwszy w pieczy zastępczej, tj. przed wydaniem postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] stycznia 2017 r. (sygn. akt [...]).
Z przeprowadzonych przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Z. ustaleń wynika, że P. B. posiada adres zameldowania na pobyt stały w miejscowości R., [...] [...], gmina [...]. Ustalono ponadto, że małoletnia J. B. w okresie od dnia [...] lutego 2016 r. do [...] maja 2016 r. była przyjęta do Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] i wówczas mieszkała pod adresem [...], ul. [...], poczta [...], powiat [...]. Natomiast w okresie od dnia [...] maja 2016 r. do [...] lutego 2017 r. była uczennicą Zespołu Szkół Podstawowych nr [...] w P. i wówczas zamieszkiwała pod adresem ul. [...],[...]. Okoliczność zamieszkiwania małoletniej i jej matki w P. wynika także z wskazanego wyżej postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego (oświadczenie babki małoletniej – T. B., pismo Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] maja 2017 r.).
W świetle podniesionych wyżej okoliczności uznać należało, że miejscem zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej było Miasto [...]. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy, organem właściwym w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej J. B. jest Miasto [...].
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.