Uzasadnienie
Prezydent Miasta Nowego Sącza wnioskiem z dnia 1 marca 2023 r. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Krakowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R. S. o przyznanie pomocy finansowej oraz posiłków w szkole dla dzieci.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 13 stycznia 2023 r. R. S. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie o przyznanie pomocy finansowej oraz posiłków w szkole dla dzieci. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że zainteresowany na podstawie umowy z dnia 1 września 2022 r. wynajął lokal mieszkalny przy ul. [...] w Krakowie. Umowa została zawarta na czas określony od dnia 1 września 2022 r. do 31 sierpnia 2023 r. R. S. pozostawił w Nowym Sączu mieszkanie socjalne, które zostało przydzielone z zasobów Miasta Nowego Sącza. Ponadto A. M. (konkubina R. S.) w dniu 12 września 2022 r. złożyła w Krakowskim Centrum Świadczeń wniosek o zasiłek rodzinny wraz z dodatkami, który decyzją z dnia 16 września 2022 r. został przyznany na dzieci w okresie od 1 listopada 2022 r. do 31 października 2023 r. Ponadto decyzją z dnia 19 września 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa przyznał świadczenie z funduszu alimentacyjnego, a decyzją z dnia 5 grudnia 2022 r. ten sam organ przyznał A. M. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Rodzina zamieszkuje w mieszkaniu na terenie Miasta Krakowa, w którym ponosi opłaty związane zajmowanym lokalem, korzysta z opieki medycznej (ma wybranych lekarzy), dzieci realizują obowiązek szkolny w Krakowie, zainteresowany i jego konkubina kontaktują się również z urzędami i instytucjami na terenie Krakowa. Wobec czego najważniejsze sprawy życiowe rodziny koncentrują się na terenie Miasta Krakowa. Ponadto z oświadczenia złożonego w dniu 18 stycznia 2023 r. wynika, że wolą rodziny jest mieszkanie w Krakowie gdzie ma lepsze warunki bytowe. W bloku przy ul. [...] w Nowym Sączu rodzina pozostawała w konflikcie z mieszkańcami. Z informacji uzyskanych przez pracownika socjalnego wynika że, klucze do lokalu w Nowym Sączu, posiada córka P. M., która realizuje obowiązek szkolny i praktykę w Nowym Sączu. Na weekendy przyjeżdża do Krakowa. Podczas pobytu w Nowym Sączu, córka pozostaje pod opieką ciotki zam. przy ul. [...], wtedy korzysta z mieszkania przy ul. [...]. Rodzina zainteresowanego nie ponosi opłat za pozostawione w Nowym Sączu mieszkanie socjalne, na którym wzrasta zadłużenie czynszowe.
W ocenie organu na uwagę zasługuje również fakt, że R. S. w Wydziale Geodezji, Nieruchomości i Referatu Lokalowego w Nowym Sączu nie złożył wniosku o przedłużenie umowy na najem lokalu socjalnego przy ul. [...] w Nowym Sączu (ostatnia umowa obowiązywała do 31 grudnia 2019 r.). Wobec czego pod wskazanym adresem rodzina przebywała bezumownie. Biorąc pod uwagę powyższe miejscem stałego pobytu ww. rodziny w opinii wnioskodawcy będzie zatem miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe czynności życiowe, a w szczególności mieszka, nocuje, przygotowuje i spożywa posiłki, przechowuje rzeczy niezbędne do bytowania, przyjmuje korespondencję (w wywiadzie wskazano adres do korespondencji ul. [...], Kraków) itp. Zdaniem organu miejscowość, w której obecnie przebywa ww. rodzina jest głównym ośrodkiem działalności i centrum życiowym.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że rodzina zainteresowanego zajmuje od 1 września 2022 r. do 31 sierpnia 2023 r. na podstawie umowy najmu lokal w Krakowie, to faktem jest, że jest to umowa na czas określony. Tym samym, w ocenie organu, rodzina nie posiada stabilizacji w odniesieniu do sytuacji mieszkaniowej. Rodzina reguluje opłaty mieszkaniowe za zajmowany lokal w Krakowie. A. M. i R. S. w dniu 23 września 2022 r. dokonali zameldowania na pobyt czasowy przy ul. [...]. W dniu 28 marca 2023 r. zainteresowany poinformował Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie, że jest w trakcie przeprowadzki. Rodzina będzie zmieniała miejsce zamieszkania na ul. [...] w Krakowie. Jednocześnie organ nadmienił, że zainteresowany ma przyznany lokal socjalny w Nowym Sączu przy ul. [...], przydzielony z zasobów Miasta Nowego Sącza, w którym ma możliwość mieszkania. Rodzina nie ma wyroku sądu dotyczącego eksmisji z powyższego mieszkania. Jak poinformowała rodzina klucze do lokalu w Nowym Sączu posiada córka P. M., która realizuje obowiązek szkolny i praktykę w Nowym Sączu. Córka mieszka w Nowym Sączu, od poniedziałku do piątku, nocuje u ciotki przy ul. [...], ale podczas pobytu w Nowym Sączu cały czas korzysta z mieszkania przy ul. [...], tj. przygotowuje posiłki, w tym również gorący posiłek, wykonuje pranie, wykonuje czynności pielęgnacyjne w tym kąpiel. Powyższe, zdaniem organu wskazuje na to, że mieszkanie nadal jest wyposażone w podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego i rodzina nie wyprowadziła się z lokalu w Nowym Sączu. Rodzina reguluje opłaty mieszkaniowe dotyczące lokalu w Nowym Sączu, tj. za wodę i energię elektryczną, nie uiszcza opłat za czynsz. Jak poinformował zainteresowany rodzina może w każdej chwili wrócić do mieszkania w Nowym Sączu. Natomiast rodzina chce mieszkać w Krakowie z uwagi na lepsze warunki. Mimo deklaracji rodziny, że jej członkowie planują pozostać w Krakowie, należy mieć na względzie, że poza sferą deklaratywną, w tym zakresie rodzina nie podjęła działań potwierdzających rezygnację z lokalu w Nowym Sączu, z którego nadal ma prawo i możliwość używania, przechowuje swoje rzeczy, nie zdała przedmiotowego lokalu i ponosi koszty opłat za energię elektryczną i wodę dotyczące przedmiotowego lokalu w Nowym Sączu.
Ponadto Prezydent Miasta Krakowa zaznaczył, że tymczasowa zmiana miejsca pobytu pozostaje generalnie bez wpływu na miejsce zamieszkania osoby fizycznej. W tym kontekście nie bez znaczenia jest fakt, że rodzina przebywa w Krakowie, niemniej nie podjęła działań potwierdzających rezygnację z lokalu w Nowym Sączu, do którego nadal ma uprawnienie do zamieszkania i możliwość korzystania z niego, gdzie nadal przechowuje swoje rzeczy i za który ponosi opłaty za energię elektryczną i wodę.
Odnośnie realizowania obowiązku szkolnego dzieci czy też wyboru lekarza rodzinnego w Krakowie, organ zauważył, że w obecnych czasach, w oparciu o doświadczenie życiowe, częstym jest, że rodzina zamieszkuje w innej gminie niż ta, w której ma wybranego lekarza czy na terenie, której znajduje się szkoła, do której uczęszczają jej dzieci, czego również nie wykluczają obowiązujące przepisy. Zaś w kwestii świadczeń rodzinnych pobieranych z Urzędu Miasta Krakowa zauważono, że procedura ich przyznawania opiera się na innych przepisach prawa niż przyznawanie świadczeń pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie nie można uznać, że miejscowością, w której R. S. przebywa z zamiarem stałego pobytu jest Gmina Miejska Kraków, gdyż zarówno on, jaki jego rodzina nie zerwali dotąd więzi z Nowym Sączem, dokąd - jak oświadcza zainteresowany - mogą wrócić w każdej chwili.
W związku z powyższym, zdaniem organu, właściwy do rozpoznania wniosku R. S. o przyznanie pomocy finansowej oraz posiłków w szkole dla dzieci jest Prezydent Miasta Nowego Sącza.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Zaistniały w niniejszej sprawie spór jest sporem negatywnym, albowiem żaden z organów nie uznał się za właściwy do rozpoznania wniosku R. S. o przyznanie pomocy finansowej oraz posiłków w szkole dla dzieci. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest dopuszczalny, bowiem organy pozostające w sporze nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.
Przystępując do rozstrzygnięcia sporu zainicjowanego wnioskiem Prezydenta Miasta Nowego Sącza zwrócić należy uwagę, że właściwość miejscową gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901), dalej powoływanej jako "u.p.s.". W ust. 1 powołanego artykułu ustanowiono zasadę, zgodnie z którą, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu m.in. do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 u.p.s. w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały. Ponadto, w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 ustawy).
Ustawa o pomocy społecznej jako regułę przyjmuje zatem ustalenie właściwości miejscowej organu według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym ustawa ta nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, stosownie do treści art. 25 K.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tak określone miejsce zamieszkania dotyczy jednakże tylko osoby fizycznej, która ma pełną zdolność do czynności prawnych. Od powyższej zasady przewidziane są wyjątki dotyczące dzieci pozostających pod władzą rodzicielską (art. 26 K.c.) oraz osób pozostających pod opieką (art. 27 K.c.).
Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że o miejscu zamieszkania, o którym mowa w art. 25 K.c. decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwóch przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie powinno nastręczać zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby i to bez względu na adres jej zameldowania (por. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt I OW 85/09, z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08, z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt I OW 41/13, z dnia 22 stycznia 2022 r. sygn. akt I OW 167/21 oraz z dnia 16 grudnia 2022 r. sygn. akt I OW 111/22; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z przestawionego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wniosku o rozstrzygnięcie sporu oraz odpowiedzi strony przeciwnej, a także z nadesłanych przez organy dokumentów wynika, że R. S. zamieszkuje od dnia 1 września 2022 r. w Krakowie w wynajętym lokalu mieszkalnym przy ul. [...] (umowa najmu zawarta jest na czas określony do dnia 31 sierpnia 2023 r.), gdzie jest zameldowany na pobyt czasowy, przy czym jak wynika z oświadczenia z dnia 28 marca 2023 r. zamiarem rodziny jest zmiana miejsca zamieszkania i przeprowadzenie się do innego lokalu w tym mieście położonego w budynku przy ul. [...]. Bezsporne przy tym jest, że rodzina ponosi opłaty związane z mieszkaniem przy ul. [...], korzysta z opieki medycznej na terenie Krakowa, innych form wsparcia z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie, a dzieci zainteresowanego uczęszczają do placówek oświatowych w Krakowie.
Mając na uwadze przedstawione ustalenia, uznać należy, że centrum spraw życiowych R. S. aktualnie znajduje się w Krakowie, gdzie zainteresowany zamieszkuje oraz realizuje swoje podstawowe czynności życiowe. Miasto Kraków stało się zatem ośrodkiem jego spraw osobistych, a tym samym miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 25 K.c. Co istotne, sam wnioskodawca nie podaje Nowego Sącza jako swojego miejsca zamieszkania, ani nie podkreśla swojego związku emocjonalnego z tą miejscowością. Okoliczność, że R. S. dysponuje tytułem prawnym do lokalu socjalnego przyznanego z zasobów Miasta Nowego Sącza, za który ponosi część opłat oraz, że nie zostało przeprowadzone postępowanie o eksmisję z lokalu nie oznacza, że zainteresowany planuje powrót do Nowego Sącza gdyż lokal ten służy wyłącznie zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych córki P. M. realizującej w dni powszednie obowiązek szkolny i praktykę wynikający z nauki w [...].
W takich okolicznościach przyjąć należało, że miejscem zamieszkania R. S. wnioskującego o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej jest Miasto Kraków, gdzie zainteresowany przebywa z zamiarem stałego pobytu i gdzie znajduje się centrum jego spraw osobistych i majątkowych. W tej sytuacji organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta Krakowa z uwagi na treść art. 101 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 25 K.c.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 P.p.s.a. i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji postanowienia.