Uzasadnienie
Pismem z dnia 2 sierpnia 2011 r. Prezydent Miasta Poznania na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.) wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powstałego pomiędzy Prezydentem Miasta Poznań a Starostą Wągrowieckim.
We wniosku opisano następujący stan faktyczny sprawy. Wyrokiem z dnia 19 lipca 2010 r., sygn. akt 1I.K.246/10, Sąd Rejonowy w Wągrowcu orzekł wobec D. Z. środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres lat 10. Powodem orzeczenia środka karnego było wielokrotne prowadzenie pojazdu mechanicznego pod wpływem alkoholu. Do zdarzeń tych dochodziło na terenie powiatu wągrowieckiego. Wyrok skazujący został przekazany do Urzędu Miasta Poznania, celem wykonania środka karnego w postaci orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych.
Pismem z dnia 18 października 2010 r. Prezydent Miasta Poznania przesłał wyrok do Starostwa Powiatowego w Wągrowcu według właściwości, informując, iż D. Z. został wymeldowany z dotychczasowego stałego miejsca pobytu w Poznaniu i obecnie nie posiada miejsca zamieszkania na terenie Poznania. Powołując się na art. 21 § 2 k.p.a., wskazał, iż miejscem zamieszkania D. Z. jest miejscowość Rudnicze co wynika z wyroku i dalszych działań sądu karnego (np. doręczenia korespondencji).
Obecnie D. Z. nie posiada adresu stałego bądź czasowego zameldowania (informacja Ośrodka Informatyki Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 2 grudnia 2010 r.).
Pismem z dnia 20 grudnia 2010 r. Starosta Wągrowiecki stwierdził brak podstaw do uwzględnienia swej właściwości i przesłał wyrok Prezydentowi Miasta Poznania, celem wykonania. W uzasadnieniu swego stanowiska podał, iż art. 21 § 2 k.p.a. nie znajdzie zastosowania, gdyż znane jest miejsce zamieszkania D. Z., a mieści się ono w obrębie właściwości Prezydenta Miasta Poznania.
Wezwania z dnia 10 stycznia 2011 r. i z dnia 21 marca 2011 r., adresowane do D. Z. na adres Rudnicze (...), 62-100 Wągrowiec, zostały odebrane tamże przez jego żonę D., która nie czyniła żadnych zastrzeżeń co do miejsca zamieszkania męża pod tym adresem.
Pismem z dnia 18 lutego 2011 r. Prezydent Miasta Poznania ponownie przesłał Staroście Wągrowieckiemu odpis wyroku z dnia 19 lipca 2010 r., informując, iż wobec braku stałego miejsca zamieszkania właściwość winna zostać ustalona wg miejsca pobytu - tym zaś jest miejscowość Rudnicze, gmina Wągrowiec.
Pismem z dnia 25 lutego 2011 r. Starosta Wągrowiecki ponownie zwrócił wyrok bez wykonania, argumentując, iż stały pobyt osoby w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego (który znajdzie w tym wypadku zastosowanie) objawia się przede wszystkim zameldowaniem pod danym adresem. Wobec braku zameldowania w miejscowości Rudnicze, właściwość organu winna zostać ustalona w oparciu o ostatnie miejsce zameldowania - tym jest zaś miasto Poznań.
W odpowiedzi na zapytanie Prezydenta Miasta Poznania, Sąd Rejonowy w Wągrowcu podał, iż miejsce zamieszkania D. Z. na potrzeby postępowania karnego ustalono w oparciu o notatki policyjne, z których wynikało, iż D. Z. jest zameldowany na pobyt stały pod adresem: ul. S., 61-680 Poznań, a na pobyt czasowy pod adresem Rudnicze (...), 62-100 Wągrowiec - gdzie prowadzi gospodarstwo rolne. Wobec powyższego zaistniała konieczność rozstrzygnięcia sporu o właściwość powstałego pomiędzy organami samorządu terytorialnego, które nie posiadają wspólnego organu wyższego stopnia. Wnioskujący podtrzymał swe wcześniejsze stanowisko, podnosząc, iż właściwym w niniejszej sprawie jest Starosta Wągrowiecki. Podstawę jego właściwości stanowi brzmienie art. 21 ust. 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Zdaniem Prezydenta Miasta Poznania, niezależnie od uznania czy podstawą właściwości będzie ustalenie miejsca zamieszkania, czy też pobytu D. Z., to bezsprzecznie - w świetle zgromadzonego materiału dowodowego - będzie nim miejscowość Rudnicze, gmina Wągrowiec.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z postanowieniami art. 4 i 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r..poz. 270, t.j.), zw. dalej p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej i stosuje w tych sprawach odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, rozstrzygając spór na wniosek w drodze postanowienia poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.
Organy administracji, w przypadku wpływu żądania rozpoznania sprawy są zobowiązane do ustalenia podstaw faktycznych i prawnych, a zatem przedmiotu sprawy oraz przepisu prawa materialnego dającego podstawy do subsumcji, następnie określenia, czy sprawa ma charakter sprawy administracyjnej, a jeśli tak to wskazania przepisu kompetencyjnego, z którego wynika właściwość organu administracji do załatwienia sprawy. Ustalenie, że sprawa pozostaje poza zakresem działania organów administracji publicznej winna powodować reakcję organu określoną w art. 66 § 3 k.p.a., z zastrzeżeniem § 4 tego przepisu, nie ma wówczas żadnej podstawy, aby sprawę taką przekazywać innemu organowi. Ustalenie natomiast, że sprawa administracyjna nie podlega rozpoznaniu przez organ, do którego wpłynęła, powoduje przekazanie sprawy do innego organu. W myśl art. 65 § 1 zd. drugie k.p.a. pismo przekazujące sprawę powinno zawierać uzasadnienie, w którym organ przekazujący, określając przedmiot sprawy winien wskazać przepis prawa materialnego mający w sprawie zastosowanie oraz przepis kompetencyjny, z którego wynikać ma właściwość organu, do którego sprawa zostaje przekazana. W przypadku uznania swojej niewłaściwości, organ do którego pismo wpłynęło nie może zwrócić go organowi przekazującemu i o ile potrafi wykazać swoją niewłaściwość, może wejść w spór o właściwość, wykazując wady prawne pisma przekazującego, prowadzące do innego określenia kompetencji.
Istota rozstrzygnięcia sporu o właściwość wymaga przede wszystkim, aby przedmiot sporu o właściwość był sformułowany na tyle precyzyjnie, aby można było określić sprawę, która ma być rozpoznana, a nadto wymaga dokonania ustaleń pozwalających na stwierdzenie, że organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy, nie jest właściwy. Wtedy tylko istnieje możliwość wskazania przez Sąd organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając sprawy, o których mowa w art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a., nie może wyręczać organów administracji publicznej w opisanym zakresie.
W niniejszym postępowaniu brak jest precyzyjnego określenia przedmiotu sprawy. Żaden z organów wchodzących w spór nie określił podstawy prawno-materialnej sporawy, z której wynikałoby, że jest to sprawa podlegająca rozpoznaniu przez organy administracji, ani też nie wskazał żadnego przepisu kompetencyjnego, który miałby być podstawą właściwości lub niewłaściwości, powołując jedynie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. i koncentrując się na rozważaniach wynikających z faktu wymeldowania skazanego z dotychczasowego miejsca stałego pobytu. Braku precyzji w określeniu przedmiotu sprawy oraz wskazania podstawy materialnoprawnej, co należy do organu uznającego się za niewłaściwy, nie może zastąpić ustalenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu wynikające z pisma z dnia 2 czerwca 2011 r., w którym podano jako podstawę ewentualnej decyzji art. 182 kodeksu karnego wykonawczego.
Brak precyzyjnego określenia przedmiotu sprawy oraz podstawy materialnoprawnej i w konsekwencji brak możliwości ustalenia organu właściwego powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu. Należy przy tym podkreślić, że ustalenie przedmiotu sprawy należy do organu administracji w ramach czynności podejmowanych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nakazanych w art. 7 k.p.a. Nie należy zaś do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego zakres kognicji jest ograniczony jedynie do wskazania właściwego organu.
Jednakże i w odniesieniu do ustaleń faktycznych daje się zauważyć wątpliwość co do miejsca obecnego zameldowania i pobytu. W piśmie Prezydenta Miasta Poznania z dnia 18 lutego 2011 r. twierdzi się, że skazany nie posiada stałego ani czasowego miejsca zameldowania w kraju, natomiast we wniosku o rozstrzygnięcie sporu mowa jest o czasowym zameldowaniu w miejscowości Rudnicze, co miałoby wynikać z notatek policyjnych. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rozpoznanie sporu o właściwość możliwe jest jedynie przy ustaleniu nie budzącego wątpliwości stanu faktycznego, który stwarza Sądowi możliwość jednoznacznego wskazania właściwego organu. Skoro więc wniosek Prezydenta Miasta Poznania o rozstrzygnięcie sporu zawiera bardzo ogólnikowe określenie przedmiotu sprawy i nie wskazuje podstawy materialnoprawnej sprawy, a nadto stan faktyczny nie wyjaśnia istotnych okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że braki w tym zakresie nie pozwalają na zajęcie stanowiska w sprawie. Wszystko to na obecnym etapie nie pozwala na wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.
Z tych względów wniosek podlegał oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a.