Postanowienie NSA z 11 sierpnia 2016 r., I OW 85/16

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 11 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta R. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta R. a Prezydentem Miasta K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. G.

Sprawa

w sprawie przyznania pomocy finansowej z przeznaczeniem na opłaty mieszkaniowe postanawia: wskazać Prezydenta Miasta K. jako organ właściwy w sprawie..

Skład

Sędzia NSA Jolanta Rajewska przewodniczący
Sędzia NSA Jan Paweł Tarno przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska przewodniczący

Uzasadnienie

Wnioskiem z 19 kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta R., reprezentowany przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w R., zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta K., reprezentowanym przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. G. w sprawie przyznania pomocy finansowej z przeznaczeniem na opłaty mieszkaniowe.

W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta R. wskazał, że 29 marca 2016 r. A. G., zameldowany na stałe w R. przy ul. P. [...], a zamieszkały w K. przy ul. R. [...], wystąpił z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłaty za czynsz. Podkreślono, że A. G. zamieszkuje obecnie w K., bez zameldowania. Wskazano również, że z przeprowadzonego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. (dalej jako: MOPS w K.) wywiadu środowiskowego wynika, że A. G. opuścił R. około 3 lat temu i zamieszkał w B., ponieważ tam znalazł zatrudnienie. Po utracie pracy zarejestrował się w Urzędzie Pracy. Poszukując ponownie zatrudnienia przyjechał do K., gdzie obecnie zamieszkuje. Nie posiada umowy najmu zajmowanego lokalu i nie pracuje. Mimo tej sytuacji nie zamierza powrócić do miejsca stałego zameldowania. Tym samym, trudno uznać, że Gmina R. jest właściwa do podjęcia decyzji w sprawie pomocy finansowej dla A. G., którą planuje on przeznaczyć na opłaty związane z wynajmowanym mieszkaniem w K. MOPS w K. uznał się niewłaściwym w sprawie i 5 kwietnia 2016 r. przesłał akta zawiadomieniem nr [...] do Ośrodka Pomocy Społecznej w R. (dalej jako: OPS w R.).

Wskazano również, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2015, poz. 163; dalej jako: "u.p.s.") właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje miejsca zamieszkania. Należy zatem odnieść się do tej kwestii, poprzez wyjaśnienie pojęcia miejsca zamieszkania zawartego w art. 25 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania decydują zatem dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wola, czyli zamiar stałego pobytu. A. G. w sensie fizycznym przebywa w K., nie wiąże zamiaru stałego pobytu z R., albowiem w K. wynajął mieszkanie, poszukuje tam też pracy. Dla przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania łącznie dwóch wspomnianych wcześniej przesłanek, tj. przebywania i zamiaru stałego pobytu (postanowienie NSA z 6 maja 2008 r., I OW 12/08). Biorąc pod uwagę powyższe OPS w R. nie uznaje się właściwym w sprawie wniosku A. G. o pomoc finansową i wnosi o uznanie Gminy K. organem właściwym.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydent Miasta K., reprezentowany przez MOPS w K., wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta R. jako organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku A. G. Podkreślono, że w trakcie przeprowadzonego postępowania ustalono, że A. G. jest zameldowany na pobyt stały w R., ul. P. [...], ale przemieszcza się po Polsce w poszukiwaniu pracy. Aktualnie, z uwagi na chęć znalezienia pracy w K., przebywa na terenie K. wynajmując pokój przy ul. R. [...], bez umowy najmu w formie pisemnej. Jednakże nie jest zameldowany w K. na pobyt czasowy, gdyż właściciel mieszkania nie wyraził na to zgody. W związku z powyższym podkreślono, że zasadą jest, iż dla osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej właściwą jest gmina miejsca zamieszkania – art. 101 ust. 1 u.p.s. Podniesiono, że wspomniana ustawa nie definiuje pojęcia miejsca zamieszkania i w związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którą o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a tym samym nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającej na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w danej miejscowości. W judykaturze i piśmiennictwie przyjmuje się, że samo zameldowanie nie dowodzi zamieszkiwania w danej miejscowości, czyli adres zameldowania nie przesądza o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciagnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej (postanowienie NSA z 2 września 2014 r., I OW 96/14).

Podniesiono, że z analizy zgromadzonej dokumentacji wynika, że A. G. jest zameldowany na pobyt stały w R. Nie posiada zameldowania na pobyt czasowy na terenie Gminy K., ani stałego miejsca pobytu na terenie K. Co prawda od dłuższego czasu nie zamieszkuje w miejscu swojego zameldowania w R., gdyż przed przyjazdem do K. przebywał w B., lecz nie można stwierdzić, że to w K. znajduje się jego centrum życiowe. A. G. nie deklaruje woli stałego przebywania w K., nie posiada tez własnych środków utrzymania, które umożliwiłyby mu pobyt w konkretnym miejscu. Zatem nie przebywa on w K. z zamiarem stałego pobytu, gdyż sam fakt przebywania w tym mieście w celu ewentualnego znalezienia pracy nie świadczy o tym, że na terenie K. ześrodkowały się jego interesy majątkowe i osobiste. Podkreślono, że z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że właściwą miejscowo gminą jest Miasto R., albowiem A. G. zameldowany jest na pobyt stały w R., a z kolei jego pobyt na terenie K. ma charakter tymczasowy i nie ma on miejsca zamieszkania w K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych, wobec których, w myśl art. 101 ust. 2 u.p.s., właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Ustawa ta stanowiąc w art. 101 ust. 1, że właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, nie zawiera legalnej definicji "miejsca zamieszkania". Z tego powodu zastosowanie w tym zakresie znajdują przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 k.c. przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej rozumie się miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na jej terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Zatem o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Przesłanki te muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki na ogół nie nastręcza trudności, o tyle przy ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różnorakie okoliczności. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby, tam też ześrodkowana jest jej aktywność życiowa. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (vide postanowienie NSA z 14 stycznia 2010 r., I OW 154/09). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a zatem nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającej na ześrodkowaniu jej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Przy ustalaniu miejsca zamieszkania decydującego znaczenia nie może mieć samo zameldowanie. Zameldowanie nie dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres jej zameldowania. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciagnięcie wniosku, że określona miejscowość obecnie jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej. Ustalenie aktualnego miejsca zamieszkania osoby fizycznej nie wyklucza w przyszłości zmian w tym zakresie. Zamiar pobytu w obecnym miejscu zamieszkania nie jest bowiem równoznaczny z dążeniem do wieloletniego przebywania w danej miejscowości, czy też z brakiem jakichkolwiek planów co do ewentualnej zmiany w przyszłości miejsca zamieszkania. Na ocenę, jakie jest aktualne miejsce zamieszkania, nie ma zatem wpływu okoliczność, czy dana osoba w przyszłości będzie chciała albo będzie zmuszona zmienić miejsce swego dotychczasowego zamieszkania. Jeżeli takie zmiany nastąpią, to będą one miały wpływ dopiero na przyszłą właściwość organów. Okoliczności te nie mogą mieć natomiast żadnego znaczenia przy rozstrzyganiu aktualnego żądania wnioskodawcy. W analizowanej kategorii spraw o właściwości miejscowej organu decyduje bowiem obecne miejsce zamieszkania strony ubiegającej się o konkretne świadczenie z pomocy społecznej.

Ponadto, rozważeniu podlega również kwestia czy A. G. w sprawach z zakresu pomocy społecznej może być uznawany za osobę bezdomną. Definicję pojęcia osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., Poz. 150 ze zm.) pod pojęciem lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy.

Z akt niniejszej spawy wynika natomiast, że A. G. posiada meldunek na pobyt stały w R. przy ul. P. [...]. Jednakże aktualnie przebywa w K., gdzie wynajmuje pokój przy ul. R. [...] i poszukuje pracy. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 6 kwietnia 2016 r. w miejscu zameldowania A. G., tj. w R., z jego matką – B. K. wynika, że nie deklaruje ona udzielenia synowi pomocy stałej w żadnej formie z uwagi na własne potrzeby i wydatki.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że A. G. nie spełnia przesłanek uznania za osobę bezdomną, albowiem posiada zameldowanie na pobyt stały w R. i równocześnie zamieszkuje obecnie w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały służącym zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych, jakim jest wynajmowany przez niego pokój w K. przy ul. R. Tym samym art. 101 ust. 2 u.p.s. nie znajdzie zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż odnosi się on do osób bezdomnych, a za taką nie można uznać A. G. W związku z powyższym należy stwierdzić, że na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s. organem właściwym powinien być Prezydent Miasta K., według zasady, że o właściwości miejscowej organów gminy decyduje miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.