Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2015 r. Prezydent Miasta J. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość miejscową z Burmistrzem Miasta i Gminy S. dotyczącego wskazania organu właściwego do rozstrzygnięcia wniosku B. P., opiekuna prawnego A. P. o skierowanie ubezwłasnowolnionej całkowicie A. P. do domu pomocy społecznej na pobyt stały.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że A. P. jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną i przebywa obecnie w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w W., gdzie trafiła z J. Opiekunem prawnym A. P. jest B. P., zamieszkała w S. B. P. uzyskała zezwolenie Sądu na umieszczenie całkowicie ubezwłasnowolnionej A. P. w domu pomocy społecznej. B. P. wniosek o umieszczenie podopiecznej w domu pomocy społecznej złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w J. w dniu 13 marca 2015 r. oraz w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej S. w dniu 17 marca 2015 r.
Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w J. przekazał otrzymany wniosek do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. do załatwienia według właściwości. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. pismem z dnia 31 marca 2015 r. uznał natomiast, że Burmistrz Miasta i Gminy S. jest niewłaściwy w sprawie i oba wnioski o umieszczenie w domu pomocy społecznej Pani A. P. przekazał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. W ocenie wnioskodawcy stanowisko to nie znajduje podstawy prawnej, bowiem Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. źle interpretuje art. 101 ust 1 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ nie uwzględnia przepisów kodeksu cywilnego określających miejsce zamieszkania, w tym przepisu art. 27 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie miejscem zamieszkania A. P. jest miejsce zamieszkania B. P., gdyż miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. W tej sytuacji właściwym w sprawie A. P. jest organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania jej opiekuna prawnego B. P., czyli Burmistrz Miasta i Gminy w S. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta i Gminy w S. wniósł o uznanie przez Sąd, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. W uzasadnieniu podniósł, że A. P. jest zameldowana na pobyt stały w J., obecnie przebywa w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w W. (gmina W.) a w okresie świąt, ferii i wakacji jest umieszczana w innych placówkach. A. P. była kierowana do placówki z domu rodzinnego z J. Prawnym opiekunem była wówczas jej babcia zamieszkała w J. Burmistrz Miasta i Gminy w S. przywołał treść art. 59 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i wyjaśnił, że B. P. jest pracownikiem Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w W. - w żaden sposób nie jest spokrewniona z A. P. W ramach pełnionych obowiązków została ustanowiona prawnym opiekunem A. P., która nie jest w żaden sposób związana z gminą S. Została skierowana do placówki w W. z Gminy J., gdzie mieszkali i mieszkają pozostali członkowie jej rodziny. B. P. nie pełni swoich obowiązków opiekuna prawnego na terenie Gminy S., nie zajmuje się sprawami swojej podopiecznej na terenie Gminy S., jedynie w ramach swojej pracy w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w W. wykonuje swoje obowiązki. A. P. nie posiada na terenie Gminy S. żadnego majątku, nie mieszka w miejscu zamieszkania B. P. oraz na terenie Gminy S. W tej sytuacji w rozpatrywanej sprawie zastosowanie powinien mieć art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym dla mieszkańca domu pomocy społecznej właściwa jest gmina, która skierowała go do domu pomocy społecznej. Przepis ten jest unormowaniem szczególnym mającym zastosowanie w sprawie. W przypadku osób ubezwłasnowolnionych, w zastępstwie których działa osoba przydzielona z urzędu czyli opiekun prawny powiązany wykonywanymi obowiązkami w ramach wykonywanej pracy z podopiecznymi, opiekun nie powinien być adresatem przyznanego świadczenia. Gmina miejsca zamieszkania prawnego opiekuna nie jest związana z A. P. Opiekun prawny nadany z urzędu nie jest adresatem takiego świadczenia jak korzystanie z domu pomocy społecznej, gdzie w większości przypadków po umieszczeniu osoby w domu pomocy społecznej zmienia się opiekun prawny.
W związku z powyższym Burmistrz Miasta i Gminy S. uznał swoją niewłaściwość do załatwienia sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór, o rozstrzygnięcie którego wniósł Prezydent Miasta J., jest sporem o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego. Do rozstrzygnięcia takich sporów, zgodnie z art. 22 § pkt 1 kpa, co do zasady właściwy jest wspólny dla nich organ wyższego stopnia. Organy będące w sporze w niniejszej sprawie nie mają jednak wspólnego organu wyższego stopnia. Dlatego do rozstrzygnięcia zaistniałego między nimi sporu właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny.
Przedmiotowy negatywny spór o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta J. a Burmistrzem Miasta i Gminy S. dotyczy wskazania organu właściwego do rozstrzygnięcia wniosku B. P., opiekuna prawnego A. P. o skierowanie ubezwłasnowolnionej całkowicie A. P. do domu pomocy społecznej na pobyt stały.
W tej sytuacji przypomnieć należy, że zasady ustalania właściwości miejscowej gminy określa art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2015 r. Dz. U. Nr 163, ze zm.), który w ust. 1 stanowi, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Zgodnie z art. 59 ust. 1 powołanej ustawy decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 Kodeksu cywilnego. Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu).
W powyższy sposób ustala się jednak miejsce zamieszkania osoby fizycznej mającej pełną zdolność do czynności prawnych. Natomiast w przypadku osób całkowicie ubezwłasnowolnionych kodeks cywilny w art. 27 reguluje tę kwestię odmiennie. O miejscu zamieszkania takich osób przesądza bowiem miejsce zamieszkania opiekuna prawnego małoletniego. Skoro zgodnie z art. 27 k.c. miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania jej opiekuna, to mając również na uwadze treść cytowanego art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, należy przyjąć, że do wydania decyzji o skierowaniu osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej do domu pomocy społecznej oraz ustaleniu opłat za pobyt w tego rodzaju placówce organem właściwym jest organ gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania opiekuna prawnego w dniu kierowania do domu pomocy społecznej.
Jak wynika z akt sprawy postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] grudnia 2014 r., sygn. akt [...] po rozpatrzeniu wniosku B. P. opiekuna prawnego A. P. (zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia 17 lipca 2008 r.) Sąd ten wyraził zgodę na umieszczenie całkowicie ubezwłasnowolnionej A. P. w domu pomocy społecznej.
A. P. przebywa obecnie w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w W. Jej opiekunem prawnym jest B. P., zamieszkała w S. W sytuacji, gdy dla osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie zostanie przez sąd ustanowiony opiekun, właściwym do rozpoznania wniosku o skierowanie takiej osoby do domu pomocy społecznej jest organ miejsca zamieszkania jej opiekuna. W tej sytuacji organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku B. P., opiekuna prawnego A. P. o skierowanie ubezwłasnowolnionej całkowicie A. P. do domu pomocy społecznej na pobyt stały jest Burmistrz Miasta i Gminy w S. Dodatkowo wyjaśnić należy, że w rozpatrywanej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczym w W., w którym przebywa ubezwłasnowolniona całkowicie A. P. jest szkołą specjalną, nad którą nadzór pedagogiczny sprawuje [...] Kurator Oświaty, a nie domem pomocy społecznej o którym mowa w tym przepisie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.