Postanowienie NSA z 19 lipca 2016 r., I OW 86/16

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 19 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Wójtem Gminy Świętajno w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania

Sprawa

sprawy w przedmiocie wydania decyzji o skierowanie A.M. do domu pomocy społecznej i ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej postanawia: oddalić wniosek.

Skład

Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk przewodniczący
Sędzia NSA Jolanta Sikorska przewodniczący
Sędzia del. WSA Elżbieta Kmiecik przewodniczący, sprawozdawca

Uzasadnienie

Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, reprezentowany przez Dyrektora Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzinie, wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Wójtem Gminy Świętajno, w sprawie wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 11 kwietnia 2016 r. do Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzinie wpłynęła dokumentacja przekazana przez Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy Targówek m.st. Warszawy dotycząca skierowania A.M., który przebywa w Domu Sióstr Misjonarek Miłości w Warszawie do domu pomocy społecznej. Umieszczenie ww. ma nastąpić bez jego zgody na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi-Północ, V Wydział Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt VRNS 764/15. Wnioskodawca wskazał na przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 200r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, ze zm., zwanej dalej ustawą) i podniósł, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż organem właściwym do wydania decyzji o skierowaniu ww. do domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy Świętajno. Podał organ, że A.M. jest osobą bezdomną w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 8 ustawy i od 21 lutego 2013 r. jest podopiecznym placówki dla osób bezdomnych - Domu Sióstr Misjonarek Miłości w Warszawie przy ulicy Podborzańskiej 33. Ostatnim adresem zameldowania stałego ww. była miejscowość C. w Gminie Świętajno. Przywołując przepis art. 101 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie swojego stanowiska, stwierdził, że organem właściwym do wydania decyzji w sprawie skierowania A.M. do domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy Świętajno.

Wójt Gminy Świętajno w odpowiedzi na wniosek nie zgodził się ze stanowiskiem prezentowanym przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy. Podał, że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Świętajnie ustalił, iż ostatnim miejscem zamieszkania A.M. było O. koło Warszawy, ulica P. Dodał, iż z posiadanych informacji wynika, że od dnia 23 listopada 2008 r. do 20 września 2009 r. ww. uzyskiwał prawo do świadczeń zdrowotnych na podstawie decyzji OPS Śródmieście, w kolejnym zaś okresie od 16 maja 2013 r. do 13 sierpnia 2013 r. na podstawie decyzji OPS Targówek Filia 1, natomiast decyzjami Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od dnia [...] września 2013 r. uzyskał prawo do świadczeń zdrowotnych, od dnia 1 listopada 2011 r. zasiłek pielęgnacyjny w związku z orzeczeniem o niepełnosprawności, a od dnia 1 listopada 2013 r. zasiłek stały. Podkreślił, że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Świętajnie dwukrotnie uznawał się za organ niewłaściwy miejscowo do podejmowania decyzji w sprawie świadczeń z opieki społecznej na rzecz A.M. z uwagi na ustalenie, że pobyt ww. w Domu Sióstr Misjonarek Miłości w Warszawie był związany ze stanem jego zdrowia. Ze strony zaś właściwych miejscowo organów pomocy społecznej brak było działania w zakresie nawiązania kontaktów z osobami ostatniego stałego miejsca zamieszkania A.M., tj. O. k/Warszawy, ulica P. Wskazując na powyższe uznał, że w sprawie wystąpiły przesłanki zastosowania przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a skoro tak to właściwym miejscowo do załatwienia sprawy jest Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, a także spory kompetencyjne pomiędzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny) do jej rozpoznania. Zatem warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie w sprawie sporu w znaczeniu faktycznym i prawnym. Spór miedzy jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.).

W niniejszej sprawie, spór zainicjowany wnioskiem Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy ma charakter negatywnego sporu o właściwość, gdyż oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do załatwienia sprawy w przedmiocie skierowania A.M. do domu pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 54 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, ze zm.), zwanej nadal ustawą, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, która nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej zlokalizowanym - co do zasady - jak najbliżej jej miejsca zamieszkania. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Skoro art. 101 ust. 1 ustawy określa właściwość miejscową gminy, którą ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, to powyższe oznacza, że w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej właściwym do jej rozstrzygnięcia jest co do zasady organ gminy miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu kierowania jej do domu pomocy społecznej.

Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje jednak pojęcia "miejsce zamieszkania" i stąd też w tym zakresie uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, ze zm.), zwanej dalej K.c. Zgodnie z art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle więc art. 101 ust. 1 ustawy w związku z art. 25 K.c. o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a tym samym nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającej na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w danej miejscowości. Samo zameldowanie nie dowodzi zamieszkiwania w danej miejscowości, czyli adres zameldowania nie przesądza o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienie NSA z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt I OW 96/14 - LEX nr 1529075; postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt I OW 63/14 - LEX nr 1494744).

Z akt sprawy wynika, że A.M. nie zamieszkuje w miejscowości C. od wielu lat. W wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu 15 grudnia 2009 r. ww. oświadczył, że przebywa w O. koło Warszawy przy ulicy P., nie podając, jaki charakter ma jego pobyt w tej miejscowości. Czynności zmierzających do wyjaśnienia tej okoliczności nie podjął także żaden z organów, a przecież dopiero bezsporne ustalenie charakteru pobytu ww. w O. oraz faktu bezdomności A.M. umożliwiłoby wskazanie organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej.

W związku z rozbieżnościami co do stanu faktycznego, niezbędnym jest stwierdzenie, że wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, co niewątpliwie należy do organów administracji, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, publ. ONSAiWSA 2004, Nr 1, poz. 17; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, publ. ONSAiWSA 2005, Nr 2, poz. 46; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II OW 38/12 – LEX nr 1408670).

Niepełne i niejednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, dotyczące ostatniego miejsca zamieszkania osoby, która ma być skierowana do domu pomocy społecznej nie pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na oznaczenie organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy i stąd też w tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do rozpoznania wniosku o rozstrzygnięcie sporu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.