Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: SKO) wniosło o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym Kolegium, a Wojewodą Wielkopolskim (dalej: Wojewoda) w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Burmistrza N. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy N. z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [...], w której wyznaczono drogę publiczną i przyznano odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę publiczną.
W uzasadnieniu wniosku SKO wskazało, że podstawę prawną wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy N. z dnia [...] sierpnia 1977 r. stanowił art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych, ustawa z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych oraz art. 97 k.p.a. Zdaniem SKO w ww. decyzji zamieszczono trzy uzupełniające się rozstrzygnięcia tj. uznano drogę za drogę publiczną, zobowiązano Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w P., aby dokonało pomiaru drogi na koszt gminy oraz nakazano wypłacić odszkodowanie za grunty przejęte pod drogę publiczną. SKO wskazało, że zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Z kolei zgodnie z art. 9a u.g.n., organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Mając na uwadze powyższe, organem właściwym w niniejszej sprawie jest wojewoda bowiem samorządowe kolegia odwoławcze nigdy nie były organami uprawnionymi do orzekania w sprawach wywłaszczenia nieruchomości.
W odpowiedzi na wniosek Wojewoda wskazał, że organ, który wydał kwestionowaną decyzję, tj. Naczelnik Miasta i Gminy, nie istnieje już w strukturze administracji publicznej. Na dzień wydania tej decyzji (tj. [...] sierpnia 1977 r.) zgodnie z art. 44 ust. 1 pkt 7 ustawy z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r., Nr 26, poz. 139, oraz z 1977 r., Nr 11, poz. 44), naczelnik miasta i gminy był jednym z terenowych organów administracji państwowej. Stosownie zaś do art. 44 ust. 2 tej ustawy, naczelnik miasta i gminy został zaliczony do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Na mocy art. 125 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1984 r., Nr 41, poz. 185), która uchyliła ww. ustawę o radach narodowych, w jednostkach terytorialnych stopnia podstawowego, z wyjątkiem miast liczących powyżej 50000 mieszkańców oraz będących siedzibą wojewódzkiej rady narodowej, terenowym organem państwowym o właściwości ogólnej był naczelnik miasta lub gminy. W myśl art. 125 ust. 2 tej ustawy naczelnik miasta lub gminy został zaliczony do terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego.
Z kolei zgodnie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191, z późn. zm.), ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o radzie narodowej, gminnej, miejskiej, dzielnicowej lub wspólnej dla miasta i gminy, bądź o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego albo o organach władzy lub administracji państwowej stopnia podstawowego - rozumie się przez to odpowiednie organy gminy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Również art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 570) stanowi, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów k.p.a. i Ordynacji podatkowej w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wojewoda stwierdził, że w jego ocenie, mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, przedmiotem decyzji było wydzielenie drogi poprzez podział nieruchomości. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 96 ust. 1 u.g.n. organem właściwym w sprawie podziału jest wójt, burmistrz, prezydent miasta, co oznacza, że organem wyższego stopnia nad tymi organami, zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym, a Wojewodą jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1977 r., która została wydana przez naczelnika miasta i gminy.
Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Należy zaznaczyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie. Dla określenia organu wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a. decydujący jest nowy stan prawny. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć również decyzji wydanych przez organy, które zostały zniesione w strukturze ustrojowej administracji publicznej. Wówczas o właściwości instancyjnej decyduje ustalenie organu wyższego stopnia wobec organu właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie, w trybie postępowania zwykłego, według aktualnych rozwiązań w zakresie właściwości rzeczowej.
Należy wskazać, że zgodnie z 125 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, naczelnik miasta lub gminy został zaliczony do terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Zgodnie z obowiązującym obecnie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o radzie narodowej, gminnej, miejskiej, dzielnicowej lub wspólnej dla miasta i gminy, bądź o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego albo o organach władzy lub administracji państwowej stopnia podstawowego - rozumie się przez to odpowiednie organy gminy chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Natomiast, zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Przepis ten należy interpretować w powiązaniu z art. 19 k.p.a., zgodnie z którym organy administracyjne przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej oraz art. 20 k.p.a., który stanowi, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. W myśl ww. przepisów, skoro kwestionowana decyzja została wydana przez organ, którego kompetencję przejął organ samorządu terytorialnego, wobec którego organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy N. z dnia [...] sierpnia 1977 r.
Dodać wypadnie, że z przywołanych w podstawie prawnej decyzji przepisów nie sposób wywnioskować, aby stanowiły one podstawę prawną dla wywłaszczenia nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.