Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2013 r. (data stempla pocztowego) Burmistrz Miasta Zakopane zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Prezydentem Miasta Legnica przez wskazanie organu właściwego do refundacji kosztów pochówku A.S., zmarłego w dniu 30 grudnia 2008 r. w Zakopanem.
W uzasadnieniu wniosku Burmistrz wskazał, że w dniu 30 grudnia 2008 r. policyjny patrol znalazł na terenie Dworca PKP w Zakopanem martwego mężczyznę, którego tożsamości nie udało się ustalić. Z uwagi na niezidentyfikowanie osoby zmarłej Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Zakopanem w dniu 16 marca 2009 r. pokrył kwotę 1.248,00 zł stanowiącą koszt zakupu trumny i obsługi pogrzebu dla niezidentyfikowanej osoby zmarłej.
W dniu 3 września 2012 r. Urząd Stanu Cywilnego w Zakopanem przesłał do MOPS Zakopane odpis zupełny aktu zgonu o nr 370/2012, który zastąpił akt zgonu nr 87/2009. W wyniku działań Policji został zidentyfikowany zmarły znaleziony w dniu 30 grudnia 2008 r. w Zakopanem. Był to A.S., ostatnio zamieszkały w Legnicy, ul. Piechoty 9/13c/18.
W dniu 22 listopada 2012 r. MOPS Zakopane wystawił notę księgową nr DKF-1-24-12 na kwotę 1.284,00 zł na rzecz Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Legnicy tytułem zwrotu kosztów za sprawienie pogrzebu A.S.
Pismem z dnia 5 grudnia 2012 r. (data wpływu 18.12.2012 r.) Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Legnicy zwrócił bez realizacji i księgowania notę księgową nr DKF-1-24-12 wskazując, że sprawa sprawienia pochówku została uregulowana w ustawie z dnia 31 stycznia 1958 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Z art. 10 ust. 3 tej ustawy wynika, że w przypadku nie pochowania zmarłego przez osoby wskazane w ust. 1, do pochowania właściwa jest gmina ze względu na miejsce zgonu. Z uwagi na powyższe Dyrektor MOPS wywiódł, że obowiązek pochowania i sfinansowania pochówku obciąża gminę, na której terenie osoba zmarła. Zdaniem tego organu nie ma zastosowania art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, bowiem dotyczy on refundacji świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Wskazał również, że sprawienie pogrzebu nie jest udzieleniem świadczenia z zakresu pomocy społecznej, a czynnością materialno-techniczną.
W ocenie Burmistrza Miasta Zakopane interpretacja powyższej normy powinna uwzględniać również przepisy ustawy o pomocy społecznej. Ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie zawiera wyraźnego ustawowego wskazania, że finansowanie takich kosztów ma nastąpić z budżetu gminy w sytuacji, gdy osoba zmarła nie zamieszkiwała na terenie Miasta. Co więcej, art. 10 ust. 4 wskazuje wyraźnie, że obowiązek pochowania zwłok nie wyklucza żądania zwrotu kosztów na podstawie innych ustaw, w tym np. ustawy o pomocy społecznej. Prezentowana przez Prezydenta Miasta Legnica interpretacja wskazywałaby, że Miasto Zakopane ma ponosić koszty wszystkich pogrzebów osób nieznanych lub pozostających pod opieką innych ośrodków pomocy społecznej w Polsce w sytuacji, gdy do śmierci tych osób dojdzie w Zakopanem. Obowiązek ten ma być całkowicie oderwany od faktu, iż osoba taka nie jest mieszkańcem Miasta Zakopane, ani nie była objęta wcześniejszym wsparciem ze strony MOPS.
Zgodnie z art. 101 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a w przypadku osób bezdomnych właściwą miejscowo gminą jest gmina ostatniego zameldowania na pobyt stały zobowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu.
W zaistniałym stanie faktycznym ostatnim miejscem zamieszkania zmarłego była Legnica. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Przed swoją śmiercią nie zamieszkiwał on na terenie Miasta Zakopane z wolą stałego pobytu, nie był również objęty pomocą społeczną Miasta Zakopane. Miejsce znalezienia jego zwłok wskazuje, że popełnił on samobójstwo zaraz po przyjeździe do Zakopanego, a więc jego obecność w Zakopanem miała charakter czasowy. Policja nie znała tego mężczyzny, co wskazuje na okoliczność, że przebywał w Zakopanem niedługi okres czasu. W przypadku braku osób zobowiązanych do pokrycia kosztów pogrzebu z kręgu osób najbliższych koszt pogrzebu powinna ponosić gmina, która ostatnia świadczyła pomoc społeczną.
Również ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych posługuje się sformułowaniem, że gmina ma dokonać pochówku. Można wywieść z tego obowiązek dokonania niezwłocznego pochowania zmarłego, aby nie doszło do sytuacji, że trudno będzie ustalić właściwy podmiot i z tego powodu nie dojdzie do szybkiego pochówku. Ustawa nie zawiera jednak wskazania, iż chowanie zwłok powoduje zwolnienie innej gminy od zwrotu innej jednostce samorządu środków wydatkowanych na ten cel.
Wskazując na powyższe Burmistrz Miasta Zakopane stwierdził, że w zaistniałym stanie faktycznym Gmina Miasto Zakopane nie powinna ze środków na pomoc społeczną pokrywać kosztów pogrzebu osób, które zmarły w mieście lub w Tatrach, a przebywały tu w celach wypoczynkowych lub chwilowo. Dodatkowo podniósł, że w sytuacji, gdyby wolą ustawodawcy było nałożenie takiego obowiązku na gminę bez odnoszenia się do innych ustaw, to powinien on zagwarantować środki finansowe na takie zadanie.
Konkludując, wniesiono o rozstrzygnięcie sporu i wskazanie organu właściwego do ponoszenia kosztów pogrzebu.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta Legnicy wniósł o oddalenie tego wniosku i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W ocenie Prezydenta Miasta Legnicy, w przedstawionej sprawie nie występuje spór negatywny.
Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych zwłoki nie pochowane przez osoby spokrewnione lub spowinowacone są chowane przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu. Faktem jest, że zgon A.S. nastąpił na terenie gminy Zakopane i jego zwłoki nie zostały pochowane przez jego najbliższych. Tym samym obowiązek ten spoczywał na wnioskodawcy.
Obowiązku zwrotu kosztu pochówku nie można też – zdaniem Prezydenta Miasta Legnicy – wywieść z brzmienia art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, gdyż tego typu świadczenie nie jest wymienione w ust. 4 tego artykułu przez gminę miejsca pobytu. Przepis art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych jest przepisem szczególnym w stosunku do brzmienia art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. Nawet jakby przyjąć, że Prezydent Miasta Legnicy miałby zwrócić Burmistrzowi Miasta Zakopane poniesione wydatki na ten pochówek na podstawie art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, to przy odmowie ich zwrotu przysługuje tylko droga sądowa, gdyż jest to sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 K.p.c.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory o właściwość w tym także między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji tych organów określonej w przepisach prawa.
Jako spór o właściwość można więc określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej sprawy administracyjnej (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, pod redakcją Tadeusza Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, str. 94). Powołany art. 4 P.p.s.a. dotyczy właśnie sytuacji kiedy między organami administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów co do ich upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Chodzi tu więc nie o każdą sprawę, którą uprawniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale wyłącznie indywidualna sprawę administracyjną należącą do jego właściwości, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracyjny ale też w postępowaniu, regulowanym procedurą administracyjną.
Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, iż rozstrzygana sprawa nie ma charakteru spraw administracyjnej, podlegającej kognicji sądów administracyjnych, a spór powstały na tle tej sprawy nie ma charakteru sporu o właściwość, który mógłby zostać rozstrzygnięty przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Problematykę chowania zwłok ludzkich reguluje w sposób szczegółowy ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 z późn. zm.), która w art. 10 ust. 1 potwierdza prawo pochowania zwłok ludzkich jako przysługujące najbliższej rodzinie osoby zmarłej, a mianowicie: pozostałemu małżonkowi, krewnym zstępnym, wstępnym, krewnym bocznym do 4 stopnia pokrewieństwa oraz powinowatym w linii prostej do 1 stopnia. W odniesieniu do zwłok niepochowanych i nieprzekazanych w celach naukowych szkołom wyższym obowiązek pochowania obciąża ośrodek pomocy społecznej miejsca zgonu (ust. 3 ustawy).
Przedstawione regulacje prawne w sposób jasny określają charakter świadczenia oraz ośrodek pomocy społecznej właściwy do sprawienia pogrzebu osoby zmarłej, której zwłoki nie zostały pochowane przez najbliższych, ani przekazane w celach naukowych.
Jak wynika z nadesłanych dokumentów zwłoki zmarłego A.S. zostały pochowane przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Zakopanem. Żądanie zwrotu kosztów pogrzebu dochodzone przez ten Ośrodek od Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Legnicy nie mieści się w katalogu spraw załatwianych w drodze administracyjnej, bowiem ma charakter roszczenia cywilnoprawnego, którego podstawę stanowią przepisy art. 752 i 753 Kodeksu cywilnego. Spory o właściwość, o których stanowią przepisy art. 4 i 15 § 2 P.p.s.a. dotyczą bowiem spraw indywidualnych należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego załatwianych w drodze decyzji administracyjnej. Wniosek Burmistrza Miasta Zakopane nie dotyczy sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, bądź też postanowienia lub innego aktu, do którego miałyby zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z powyższych względów wniosek ten podlegał odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.