Uzasadnienie
[...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej jako Spółka) pismem datowanym na [...] kwietnia 2015 r. wystąpiła o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem m. st. Warszawy, a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako GDDKiA) w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia na lokalizację zjazdu z drogi lokalnej o symbolu [...] na działkę nr [...], obręb-[...], położonej przy ul. [...] w dzielnicy [...] m. st. Warszawy.
W jego uzasadnieniu wskazano, iż Spółka wnioskiem z [...] kwietnia 2014 r. zwróciła się do GDDKiA o wydanie zezwolenia na lokalizację tegoż zjazdu. Organ stosownej decyzji nie wydał, a pismem z dnia [...] maja 2014 r. wskazał jako podmiot właściwy do rozstrzygnięcia sprawy Zarząd Dróg Miejskich Miasta Stołecznego Warszawy, a więc jednostkę działającą w zakresie kompetencji Prezydenta Warszawy. Pismem z [...] maja 2014 r. Spółka ponownie zwróciła się o wydanie przedmiotowej decyzji do GDDKiA, argumentując, że to z tym organem poczyniła poprzedzające wniosek uzgodnienia, a mianowicie:
- 1) uzgodnienie lokalizacji zjazdu – pismo z [...] października 2012 r., znak [...],
- 2) uzgodnienie projektu budowlanego zjazdu – pismo z dnia [...] grudnia 2013r., znak [...].
Strona zwróciła również uwagę, że zarządcą drogi lokalnej [...] jest GDDKiA, a nie Zarząd Dróg Miejskich m. st. Warszawy. W odpowiedzi GDDKiA podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko argumentując, iż właściwość do rozstrzygnięcia sprawy określa ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 260 ze zm.). Powołując się na przepisy art. 10 ust. 4, art. 19 ust. 4 i 5 oraz art. 2a tej ustawy podała, że droga dojazdowa oznaczona symbolem [...] stanowi własność samorządu terytorialnego miasta stołecznego Warszawa i ta okoliczność przesądza jednocześnie zarówno kwestie zarządu, jak i właściwość do rozstrzygnięcia wniosku Spółki. Z uwagi na powyższe Spółka rozpoczęła rozmowy z upoważnionymi do działania w imieniu Prezydenta miasta stołecznego Warszawy jednostkami, tj. Zarządem Dróg Miejskich oraz Urzędem Dzielnicy Warszawa [...], do którego dokumentacja sprawy została przekazana.
Kierownik Zespołu w Urzędzie Dzielnicy Warszawa [...] pismem z [...] lipca 2014 r. poinformował Spółkę, iż przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie musi zostać ustalony status prawny odcinka drogi [...] leżący przy ul. [...]. Następnie pismem z [...] września 2014 r., Burmistrz Dzielnicy [...] odmówił rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na swoją niewłaściwość. Podkreślił, że sprawa pozostaje w kompetencji GDDKiA, albowiem organ ten realizuje zarówno uprawnienia właścicielskie, jak i zarządcy drogi [...]. W związku z powyższym przekazał sprawę temu organowi. GDDKiA odmówiła rozpoznania przekazanej jej sprawy i podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, zwróciła sprawę do rozstrzygnięcia przez upoważnione jednostki miasta stołecznego Warszawy.
Zważywszy na powyższe Spółka uznała, że w sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość, a więc stan, w którym żaden z organów nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy - wskazując jednocześnie na drugi organ, jako organ kompetentny.
Odpowiedzi na powyższy wniosek udzieliły oba organy. W piśmie z [...] czerwca 2015 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jako organu właściwego w sprawie. Podał, że nie sprawuje zarządu nad drogą o symbolu [...] i tym samym nie jest władny do wydania pozwolenia na lokalizację zjazdu z tej drogi na działkę nr [...] przy ul. [...] na podstawie przepisów art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przedmiotowa droga została wybudowana w ramach inwestycji prowadzonej przez GDDKiA, której elementem było wywłaszczenie stosownych gruntów na rzecz Skarbu Państwa i jest zlokalizowana w ramach tzw. zespolonego węzła "[...]" zarządzanego przez GDDKiA. Takie stanowisko zajął również Minister Infrastruktury i Rozwoju w piśmie z [...] października 2014 r. (w aktach sprawy). W związku z powyższym kompetencje do wydania pozwolenia na wybudowanie zjazdu drogi [...] posiada GDDKiA. Nadto zwrócono uwagę na następujące aspekty:
- 1) przedmiotowa droga zlokalizowana jest na gruncie objętym we władanie przez Skarb Państwa w procesie realizacji inwestycji drogi ekspresowej,
- 2) droga ta stanowi element węzła komunikacyjnego "[...]" - jest drogą techniczną, stanowiącą element drogi ekspresowej, usytuowaną w pasie drogowym drogi ekspresowej,
- 3) zgodnie z przepisami art. 19 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 5 ustawy o drogach publicznych zarządcą dróg ekspresowych jest GDDKiA,
- 4) przedmiotowa droga nie może posiadać kategorii drogi gminnej z uwagi na to, że nie spełnia wymogu określonego przepisem art. 2a ust. 2 tej ustawy, ponieważ nie jest własnością Miasta Stołecznego Warszawy - grunt, na którym zlokalizowana jest ta droga stanowi własność Skarbu Państwa.
W ocenie tego organu droga ta nie może automatycznie stać się drogą gminną bez nadania jej statusu drogi gminnej stosowną uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy podjętą na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych z zachowaniem wymogu przeniesienia własności gruntu, na którym jest zlokalizowana na własność m. st. Warszawy.
Z kolei GDDKiA w odpowiedzi na wniosek (pismo z [...] maja 2015 r.) poinformowała, że była wyłącznie inwestorem miejskiego odcinka drogi publicznej - węzeł "[...]" (zlokalizowanego poza odcinkiem drogi ekspresowej). Zarządcą wszystkich dróg publicznych (poza autostradami i drogami ekspresowymi) w Warszawie jest Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, po myśli art.
19. ust. 5 ustawy o drogach publicznych. GDDKiA jest tylko zarządcą dróg ekspresowych położonych na terenie Warszawy, wobec czego nie może być zarządcą drogi lokalnej. Ponadto organ ten wskazał, iż nowo wybudowane odcinki dróg publicznych - wybudowane w ramach przedmiotowej inwestycji - leżą w ciągu ulic miejskich, tj. [...] oraz [...] r. (wcześniej ulica [...]) oraz należą odpowiednio do kategorii dróg wojewódzkich i powiatowych. W związku z powyższym, na mocy przepisu art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, zarządcą przedmiotowego odcinka drogi publicznej wraz z węzłem, leżącego na terenie Warszawy, jest Prezydent m. st. Warszawy. Droga nr [...] została wybudowana w celu uzupełnienia sieci dróg lokalnych (gminnych), o znaczeniu komunikacyjnym miejskim. Również pozostałe wybudowane/przebudowane odcinki dróg lokalnych powstałe w ramach w/w inwestycji zlokalizowane są na terenie miasta stołecznego Warszawy i od chwili oddania ich do użytkowania znajdują się w zarządzie Prezydenta Warszawy - zgodnie z art. 19 ust. 5 cytowanej ustawy. Wobec powyższego GDDKiA uznał, iż nie może być zarządcą drogi innej kategorii niż droga krajowa ekspresowa (lub autostrada), czyli nie może rozstrzygać jako zarządca drogi (być organem) na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz., 270 ze zm.) - dalej P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 tej ustawy właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny.
Przez spór należy więc rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. Ponadto, warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, w którym ma być rozstrzygana sprawa przez właściwy organ. Tylko bezsporny stan faktyczny pozwala bowiem na zastosowanie odpowiedniej normy prawa materialnego, która implikuje wyznaczenie właściwego organu. O sporze w rozumieniu powyższych przepisów można mówić dopiero wtedy, kiedy organy w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie, której przedmiot jest jednoznacznie sprecyzowany pod względem faktycznym.
W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiono spór negatywny pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy, a GDDKiA, którego przedmiotem jest rozbieżność w zakresie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na lokalizację zjazdu z drogi lokalnej. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. zezwolenia na zjazd z drogi udziela jej zarządca. Po myśli art. 19 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8 są dla dróg:
- 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;
- 2) wojewódzkich - zarząd województwa;
- 3) powiatowych - zarząd powiatu;
- 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Wedle brzmienia art. 19 ust. 5 tej ustawy zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach miast na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.
Z powyższego wynika, że czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi i równocześnie organem właściwym do rozstrzygnięcia wymienionego powyżej wniosku jest kategoria, do której droga została zaliczona.
Jak to już wskazano, wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Ustalenie to należy do organów administracji publicznej (art. 7 K.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 P.p.s.a. (p. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSiWSA 2004, nr 1, poz.17; z 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46). Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej obecnie sprawie, bowiem Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wskazuje, że przedmiotowa droga jest drogą techniczną, stanowiącą element węzła komunikacyjnego "[...]", usytuowaną w pasie drogowym drogi ekspresowej. Zgodnie natomiast z przepisami art. 19 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 5 ustawy o drogach publicznych zarządcą dróg ekspresowych jest GDDKiA.
Z kolei GDDKiA twierdzi, że droga ta leży w ciągu ulic miejskich, tj. [...] oraz [...] (wcześniej ulica [...]) i tym samym nie należy do kategorii drogi ekspresowej. Na te okoliczności brak jest przekonujących dowodów w przekazanych Sądowi aktach, a ich ustalenie wykracza poza ramy tej sprawy.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że spór miedzy organami w niniejszej sprawie jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Dopiero jednoznaczne ustalenie klasyfikacji drogi [...] pozwoli na ocenę, który organ jest właściwy w sprawie w świetle powołanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 i art. 15 § 1 w związku z art. 64 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia.
- - ---------------------- 6