Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta Kalisza wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Gminą Gościno a Miastem Kalisz w przedmiocie organu właściwego do rozpoznania wniosku E.S. o udzielenie pomocy w formie opłacenia kosztów pobytu w Schronisku im. św. Brata Alberta w Kaliszu.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Gościnie przekazał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kaliszu sprawę o udzielenie pomocy w formie opłacenia kosztów pobytu E.S. w Schronisku im. Św. Brata Alberta w Kaliszu. Jako podstawę prawną wymieniony ośrodek podał art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2015, poz. 163 ze zm.) oraz art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie.
Właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 ustawy o pomocy społecznej. W art. 101 ust. 1 ustawy ustanowiono zasadę, zgodnie z którą właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 ww. ustawy w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ich ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały.
W ustawie o pomocy społecznej ustawodawca zdefiniował pojęcie osoby bezdomnej, wskazując w art. 6 pkt 8, że jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów.o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast dotyczy sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.
Zdaniem wnioskodawcy, odnosząc powyższe do omawianego przypadku, nie można uznać za miejsce zamieszkania placówki dla osób bezdomnych, w której na dzień przeprowadzania wywiadu środowiskowego, strona przebywała od 4 dni. Podczas wywiadu ustalono, że od roku 2001, kiedy opuścił miejsce zamieszkania w miejscowości K.na terenie Gminy Gościno, przebywał u rodziców w miejscowości Młyniska, położonej na terenie Gminy Koźminek. Nigdy nie korzystał ze świadczeń pomocy społecznej przyznawanych przez MOPS w Kaliszu, nie ubiegał się w Kaliszu o własne mieszkanie, nie podejmował stałej pracy i nie jest zarejestrowany w PUP. Nigdy także nie podawał stałego miejsca pobytu w Kaliszu, a w trakcie wywiadu nie deklarował zamiaru pobytu w Kaliszu na stałe, a jedynie określił, że chce przebywać w schronisku przez okres zimowy.
Z dokumentacji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kaliszu wynika ponadto, że E.S. przebywa na terenie Kalisza od 16 lutego 2016 r. i korzysta ze Schroniska im. Św, Brata Alberta w Kaliszu przy ul. [...] - ośrodka wsparcia dla osób bezdomnych, a nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym. Jego wcześniejszy pobyt w Kaliszu w latach 2001-2003 wiązał się z odbywaniem kary pozbawienia wolności w miejscowym zakładzie karnym. Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, przez lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest natomiast w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych, lub wypoczynkowych. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób – nawet te, które nie zostały wprost wymienione w ustawie, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Zgodnie z art. 48 ustawy o pomocy społecznej osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona. Udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego w noclegowniach, schroniskach, domach dla bezdomnych i innych miejscach do tego przeznaczonych. Schronisko jest zatem, z woli ustawodawcy, lokalem, gdzie osoby bezdomne znajdują się tymczasowe schronienie. Przyznanie miejsca w schronisku, noclegowni, czy w innych miejscach do tego przeznaczonych, z założenia ma umożliwić przetrwanie w godnych warunkach do czasu, gdy pomoc taka będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby. Nawet gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, to pobyt we wspomnianych miejscach nie traci charakteru czasowego.
Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Kaliszu uznał, że w przedmiotowej sprawie należy kierować się przepisami art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który mówi, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego zameldowania na pobyt stały.
Jak wynika z wywiadu środowiskowego z 19 lutego 2016 r. oraz zgromadzonej w sprawie dokumentacji E.S. ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały miał w miejscowości K. na terenie Gminy Gościno. Fakt ten został potwierdzony w przekazanym zawiadomieniu.
Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Kaliszu uznał, że w E.S. należy zastosować cytowany przepis art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, gdyż nic nie wskazuje na to, by E.S. miał wolę związania się z Kaliszem na stałe i tu skoncentrować swoje sprawy rodzinne i zawodowe. Trudno uznać, że świadczy o tym notatka służbowa sporządzona przez pracownika socjalnego GOPS w Gościnie 18 lutego 2016 r., skoro w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego MOPS w Kaliszu 19 lutego 2016 r. nie deklarował chęci pozostania w Kaliszu na stałe, co potwierdził własnoręcznym podpisem. Wnioskodawca dodał też, że z późniejszych ustaleń wynika, że E.S. opuścił schronisko 18 marca 2016 r. i nie podał, dokąd się udaje.
Wobec powyższego, zdaniem wnioskodawcy, brak jest faktycznych dowodów do stwierdzenia właściwości miejscowej Kalisza w kwestii przyznania świadczeń z pomocy społecznej dla E.S..
W odpowiedzi na powyższy wniosek, Burmistrz Gościna wniósł o umorzenie postępowanie, ewentualnie o rozstrzygnięcie sporu przez wskazanie Prezydenta Miasta Kalisza jako organ właściwy w sprawie.
W pierwszej kolejności wskazał on, że E.S. od dłuższego czasu nie zamieszkuje na terenie Gminy Gościno, nie posiada tutaj swojego centrum życiowego, nie korzystał z pomocy GOPS w Gościnie. Od co najmniej od kilku lat zamieszkuje on u swojej matki Z.S. w miejscowości M., powiat kaliski, na co przedstawiono pisemne oświadczenie córki S. — K.D. z dnia 31 maja 2016 r., zamieszkałej w miejscowości Myślino, gmina Gościno. Zdaniem wnioskodawcy w tej miejscowości znajduje się centrum życiowe E.S. Potwierdza to w jego ocenie również treść wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez wnioskodawcę w dniu 18.02.2016 r. u E.S. – gdzie wskazał on lekarza podstawowej opieki zdrowotnej z miejscowości Koźminek. Z oświadczenia E.S. wynika również, że na terenie Kalisza zamieszkiwał już wcześniej, posiadał czasowy meldunek u znajomych oraz pracował w okolicach Kalisza. Oświadczył on pracownikowi GOPS w Gościnie w rozmowie telefonicznej, że zamierza mieszkać w Kaliszu i tam jest jego centrum życiowe.
W ocenie Burmistrza Gościna, jeżeli Organ rozpoznający sprawę tj. Prezydent Miasta Kalisza i działający w jego imieniu Dyrektor MOPS w Kaliszu mieli wątpliwości co do rozbieżności w informacjach uzyskanych od GOPS w Gościnie i co do informacji podanych przez S. podczas wywiadu w dniu 18 lutego 2016 r., to winni podjąć kroki w celu wyjaśnienia tych rozbieżności i ustalenia jaka jest rzeczywista sytuacja S.. Dopiero takie szczegółowe ustalenie stanu faktycznego pozwoliłoby na jednoznaczne stwierdzenie statusu E.S. tzn. czy jest on osobą bezdomną.
W ocenie Burmistrza Gościna dokumentacja zebrana w niniejszej sprawie wskazuje, że Pan E.S. nie jest osobą bezdomną, ponieważ przed zamieszkaniem w Schronisku dla bezdomnych nie był osobą bezdomną, mieszkał bowiem u swojej matki w miejscowości Młyńsko, gmina Koźminek, powiat kaliski oraz u swoich znajomych w Kaliszu. Z uwagi na powyższe w ocenie Burmistrza Gościna w niniejszej sprawie naruszono art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem Organ prowadzący postępowanie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy i nie rozstrzygnął wszystkich występujących w sprawie wątpliwości. W szczególności nie ustalono ponad wszelką wątpliwość, czy E.S. był osobą bezdomną zanim zamieszkał w Schronisku dla bezdomnych w Kaliszu, a tylko w takim przypadku znajdzie zastosowanie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Burmistrza Gościna Pan E.S.nie był osobą bezdomną przed zamieszkaniem w Schronisku dla bezdomnych i na to wskazuje również dokumentacja zgromadzona w niniejszym postępowaniu.
Zdaniem Burmistrza Gościna Prezydent Miasta Kalisza i działający w jego imieniu Dyrektor MOPS w Kaliszu nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia miejsca zamieszkania i związków Pana E.S. z miejscowością Młyńsko, gmina Koźminek. Nie nawiązano kontaktu z matką S. u której przez dłuższy czas zamieszkiwał, nie skontaktowano się z Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w miejscowości Koźminek, w celu ustalenia czy E.S. jest mieszkańcem tej gminy, czy korzystał w pomocy społecznej oferowanej przez ten Ośrodek.
W ocenie Burmistrza Gościna — niniejsza sprawa winna się toczyć ewentualnie przeciwko Wójtowi Gminy Koźminek, ponieważ to tam zamieszkiwał E.S. i tam było jego centrum życiowe. Najprawdopodobniej nie dopełnił on obowiązku meldunkowego, co nie zmienia faktu że przebywał tam z zamiarem stałego pobytu i nie był osobą bezdomną.
Zdaniem Burmistrza okoliczność, że E.S. nie jest osobą bezdomną potwierdza również fakt, że w dniu 18 marca 201ćr. opuścił on schronisko dla bezdomnych, z czego należy wnioskować że miał zapewnione miejsce do którego mógł się udać w celach mieszkaniowych. Zgodnie bowiem z zasadami logicznego rozumowania, gdyby nie miał takiego miejsca z pewnością pozostałby w schronisku dla bezdomnych.
Z uwagi na powyższe, tj. nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, nie ustalenie statusu E.S., nie zbadanie gdzie E.S. przebywał z zamiarem stałego pobytu i jakie były przyczyny krótkiego i czasowego pobytu w Schronisku dla bezdomnych w Kaliszu oraz skierowanie wniosku przeciwko niewłaściwemu organowi – Burmistrz wniósł o umorzenie niniejszego postępowania.
Z ostrożności zaś, w oparciu o powyżej przedstawione argumenty, wniósł o rozstrzygniecie negatywnego sporu kompetencyjnego przez wskazanie Prezydenta Miasta Kalisza jako organu właściwego do rozpoznania wniosku E.S. o udzielenie pomocy w formie opłacenia, kosztów pobytu w Schronisku im. Sw. Brata Alberta w Kaliszu Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej zasadą jest, że właściwą do udzielenia pomocy jest gmina miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a nie miejsca zameldowania i w związku z tym Gmina Miasto Kalisz jest zobowiązana jest do udzielenia pomocy w ramach świadczeń przyznawanych z pomocy społecznej. Natomiast gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały na podstawie ait. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, powinna być brana pod uwagę tylko wtedy, gdy osoba nie ma żadnego miejsca zamieszkania i jest osobą bezdomną (tj. miejsca, w którym przebywa z zamiarem stałego pobytu), a taki przypadek w odniesieniu do E.S. zdaniem Burmistrza nie występuje w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z regulacją zawartą w art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne miedzy organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 tej ustawy właściwym w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny.
W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stosownie do art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Zgodnie z art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy, osoba bezdomna oznacza osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
Mając na uwadze powyższe, w stanie faktycznym analizowanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że E.S. jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym, a zatem osobą bezdomną. Nie sposób bowiem jednoznacznie wskazać miejsca, które stanowi jego ugruntowanie miejsce życiowe. Nie wykazano dostatecznie, że odpowiada temu czasowe zamieszkiwanie u rodziny. Znajduje zatem do niego zastosowanie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z ustaleniami organu, ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały E.S. miał w miejscowości K. na ternie Gminy Gościno. W rezultacie za organ właściwy w sprawie uznać należało Burmistrza Gościna, co Naczelny Sąd Administracyjny uczynił na zasadzie art. 15 § 1 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.