Uzasadnienie
Prezydent Miasta Nowego Sącza wnioskiem z dnia 10 marca 2023 r. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Krakowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosków P. S. o przyznanie pomocy finansowej oraz posiłków w szkole dla dziecka – A. S. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 13 stycznia 2023 r. zainteresowana zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie o przyznanie pomocy finansowej oraz w dniu 18 stycznia 2023 r. o pomoc w formie posiłków w szkole dla dziecka – A. S. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że zainteresowana na podstawie umowy najmu z dnia 27 lipca 2022 r. wynajęła lokal mieszkalny przy ul. [...] w Krakowie. Umowa została zawarta na czas określony od dnia 27 lipca 2022 r. do 31 lipca 2023 r. P. S. pozostawiła w Nowym Sączu mieszkanie socjalne, które zostało przydzielone z zasobów Miasta Nowego Sącza. [...] w Nowym Sączu, który administruje lokal jest w trakcie czynności wyjaśniających dotyczących lokalu przy ul. [...] w Nowym Sączu. Rodzina zamieszkuje w mieszkaniu na terenie Miasta Krakowa, w którym ponosi opłaty związane zajmowanym lokalem, korzysta z opieki medycznej (ma wybranych lekarzy), dzieci realizują obowiązek szkolny w Krakowie, zainteresowana kontaktuje się również z urzędami i instytucjami na terenie Krakowa. Wobec czego najważniejsze sprawy życiowe rodziny koncentrują się na terenie Miasta Krakowa. Ponadto rodzina zainteresowanej za pozostawione w Nowym Sączu mieszkanie socjalne nie ponosi opłat, na którym wzrasta zadłużenie czynszowe. Niejako rodzina porzuciła więc lokal w Nowym Sączu przenosząc swoje centrum życiowe do Krakowa. Z oświadczenia złożonego w dniu 14 lutego 2023 r. wynika, że rodzina ma możliwość przedłużenia umowy najmu lokalu w Krakowie, gdzie aktualnie mieszka. We wspomnianym oświadczeniu zainteresowana oświadcza jednocześnie, że nie odda kluczy (do lokalu przy ul. [...] w Nowym Sączu) do administracji, ponieważ jak wskazuje zatrzymuje lokal m.in. dla syna, który po pobycie w zakładzie karnym chce wrócić do tego lokalu. W zgromadzonej przez pracownika socjalnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie dokumentacji brak jest informacji/ oświadczenia świadczącego jednoznacznie o zamiarze powrotu rodziny zainteresowanej do Nowego Sącza. Co więcej, rodzina wskazuje, że ma możliwość przedłużenia umowy najmu lokalu przy ul. [...] w Krakowie. Z otrzymanej dokumentacji wynika również, że sprawy związane z lokalem w Nowym Sączu nie zostały zamknięte. Jednak fakt ten w ocenie organu nie świadczy o możliwym powrocie rodziny do lokalu w Nowym Sączu, lecz o zamierzonym zaniechaniu tych czynności przez zainteresowaną, która jak sama wskazuje chce zatrzymać mieszkanie dla syna. Również oświadczeniu pozostawione wyposażenie, tj. meble, sprzęty AGD jak również przechowywana odzież dostosowana do pory roku także jednoznacznie nie świadczą o zamiarze powrotu pod adres na terenie Nowego Sącza.
W ocenie organu na uwagę zasługuje również fakt, że zainteresowana nie jest właścicielem lokalu przy ul. [...], który wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu miasta Nowego Sącza, a więc ww. nie może nim rozporządzać w dowolny sposób. Z informacji jakie posiada wnioskodawca wynika ponadto, że P. S. w Wydziale Geodezji, Nieruchomości i Referatu Lokalowego w Nowym Sączu nie złożyła wniosku o przedłużenie umowy na najem lokalu socjalnego przy ul. [...] w Nowym Sączu. Zauważono, że mieszkanie socjalne przysługuje m.in. osobie, która nie ma tytułu prawnego do lokalu, tj. osobie, która nie posiada innej możliwości zamieszkania. Zainteresowana zawarła umowę najmu lokalu na terenie Krakowa, która jak wynika z oświadczenia złożonego dnia 14 lutego 2023 r. może zostać przedłużona. Nadto dnia 19 grudnia 2022 r. dokonano czasowego zameldowania pod adresem obecnego miejsca zamieszkania na terenie Krakowa.
Biorąc więc pod uwagę aktualną umowę najmu lokalu przy ul. [...] rodzina zainteresowanej jest w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe bez udziału pomocy Państwa. W sprawie lokalu przy ul. [...] toczy się także postępowanie w celu odzyskania wspomnianego lokalu socjalnego z powodu jego niezamieszkiwania i zaległości w opłacaniu czynszu. W opinii organu miejscowość, w której obecnie przebywa ww. rodzina jest głównym ośrodkiem działalności i centrum życiowym. Wobec czego w ocenie wnioskodawcy brak jest podstaw prawnych do uznania się za właściwą miejscowo gminę w przedmiotowej sprawie.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że rodzina zainteresowanej zajmuje w okresie od 27 lipca 2022 r. do 31 lipca 2023 r. na podstawie umowy najmu lokal w Krakowie z możliwością jej przedłużenia. Niemniej jest to umowa na czas określony, a tym samym rodzina nie posiada stabilnej sytuacji mieszkaniowej. Rodzina reguluje opłaty mieszkaniowe zajmowanego lokalu w Krakowie. P. S. w dniu 19 grudnia 2022 r. dokonała zameldowania na pobyt czasowy w Krakowie przy ul. [...]. Jednocześnie zainteresowana ma przyznany lokal socjalny w Nowym Sączu ul. [...], przydzielony z zasobów Miasta Nowego Sącza, w którym ma nadal możliwość mieszkania. Rodzina nie ma wyroku sądu dotyczącego eksmisji z powyższego mieszkania. P. S. w oświadczeniu z dnia 14 lutego 2023 r. wskazała, że nie zrezygnowała z lokalu w Nowym Sączu, do którego jako jedyna posiada klucze, gdzie nikt nie mieszka i cyt. "możemy z Krakowa do Nowego Sącza wrócić w każdej chwili". Jednocześnie oświadczyła, że nie zwróci kluczy do lokalu w Nowym Sączu, ponieważ jej syn przebywa w zakładzie karnym i po jego opuszczeniu zamierza wrócić do lokalu przy ul. [...] w Nowym Sączu. Ponadto P. S. wskazała, że w lokalu w Nowym Sączu znajdują się meble, łóżka, lodówka, pralka, naczynia kuchenne i odzież na każda porę roku. Natomiast do Krakowa przewiozła telewizor i trochę ubrań. zainteresowana oświadczyła, że nie reguluje opłat za wodę i czynsz za lokal w Nowym Sączu, ale płaci za energię elektryczną. W ocenie organu powyższe okoliczności wskazują, że rodzina P. S. nie wyprowadziła się z lokalu w Nowym Sączu.
Ponadto Prezydent Miasta Krakowa zaznaczył, że tymczasowa zmiana miejsca pobytu pozostaje generalnie bez wpływu na miejsce zamieszkania osoby fizycznej. A zatem samo stwierdzenie faktu, że członkowie rodziny realizują swoje podstawowe czynności życiowe typu nocowanie, przygotowywanie posiłków i ich spożywanie, przechowywanie niezbędnych do bytowania rzeczy czy przyjmowanie korespondencji w aktualnym miejscu pobytu, nawet jeśli byłoby to długotrwałe, przy czym o aspekcie długotrwałości nie mamy tutaj do czynienia, nie przesądza o uznaniu za miejsce zamieszkania, bowiem wymienione podstawowe czynności życiowe człowiek wykonuje przy każdorazowej nawet kilkudniowej zmianie miejsca pobytu. W tym kontekście nie bez znaczenia jest fakt, że rodzina P. S. przebywa w Krakowie, niemniej nie podjęła działań potwierdzających rezygnację z lokalu w Nowym Sączu, do którego nadal ma uprawnienie do zamieszkania i możliwość korzystania z niego, gdzie nadal przechowuje swoje rzeczy i za który ponosi opłaty za energię elektryczną.
Odnośnie realizowania obowiązku szkolnego dzieci, czy też wyboru lekarza rodzinnego w Krakowie, organ zauważył, że w obecnych czasach, w oparciu o doświadczenie życiowe, częstym jest, że rodzina zamieszkuje w innej gminie niż ta, w której ma wybranego lekarza czy na terenie, której znajduje się szkoła, do której uczęszczają jej dzieci, czego również nie wykluczają obowiązujące przepisy. Zaś w kwestii świadczeń rodzinnych pobieranych z Urzędu Miasta Krakowa stwierdzono, że procedura ich przyznawania opiera się na innych przepisach prawa niż przyznawanie świadczeń pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie nie można uznać, że miejscowością, w której P. S. przebywa z zamiarem stałego pobytu jest Gmina Miejska Kraków, gdyż zarówno ona, jak jej rodzina nie zerwali dotąd więzi z Nowym Sączem, dokąd - jak oświadcza zainteresowana - mogą wrócić w każdym momencie.
W związku z powyższym, zdaniem organu, właściwy do rozpoznania wniosków P. S. o przyznanie pomocy finansowej oraz posiłków w szkole dla dziecka jest Prezydent Miasta Nowego Sącza.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Zaistniały w niniejszej sprawie spór jest sporem negatywnym, albowiem żaden z organów nie uznał się za właściwy do rozpoznania wniosków P. S. o przyznanie pomocy finansowej oraz posiłków w szkole dla dziecka. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest dopuszczalny, bowiem organy pozostające w sporze nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.
Przystępując do rozstrzygnięcia sporu zainicjowanego wnioskiem Prezydenta Miasta Nowego Sącza zwrócić należy uwagę, że właściwość miejscową gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901), dalej powoływanej jako "u.p.s.". W ust. 1 powołanego artykułu ustanowiono zasadę, zgodnie z którą, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu m.in. do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 u.p.s. w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały. Ponadto, w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 ustawy).
Ustawa o pomocy społecznej jako regułę przyjmuje zatem ustalenie właściwości miejscowej organu według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym ustawa ta nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, stosownie do treści art. 25 K.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tak określone miejsce zamieszkania dotyczy jednakże tylko osoby fizycznej, która ma pełną zdolność do czynności prawnych. Od powyższej zasady przewidziane są wyjątki dotyczące dzieci pozostających pod władzą rodzicielską (art. 26 K.c.) oraz osób pozostających pod opieką (art. 27 K.c.).
Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że o miejscu zamieszkania, o którym mowa w art. 25 K.c. decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwóch przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie powinno nastręczać zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby i to bez względu na adres jej zameldowania (por. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt I OW 85/09, z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08, z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt I OW 41/13, z dnia 22 stycznia 2022 r. sygn. akt I OW 167/21 oraz z dnia 16 grudnia 2022 r. sygn. akt I OW 111/22; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z przestawionego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wniosku o rozstrzygnięcie sporu oraz odpowiedzi strony przeciwnej, a także z nadesłanych przez organy dokumentów wynika, że P. S. zamieszkuje od dnia 27 lipca 2022 r. w Krakowie w wynajętym lokalu mieszkalnym przy ul. [...] (umowa najmu zawarta jest na czas określony do dnia 31 lipca 2023 r. z możliwością jej przedłużenia). Bezsporne przy tym jest, że rodzina ponosi opłaty związane z ww. mieszkaniem, korzysta z opieki medycznej na terenie Krakowa, innych form wsparcia z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie, a dzieci zainteresowanej uczęszczają do placówek oświatowych w tym mieście.
Mając na uwadze przedstawione ustalenia, uznać należy, że centrum spraw życiowych P. S. aktualnie znajduje się w Krakowie, gdzie zainteresowana zamieszkuje oraz realizuje swoje podstawowe czynności życiowe. Miasto Kraków stało się zatem ośrodkiem jej spraw osobistych, a tym samym miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 25 K.c. Co istotne, sama wnioskodawczyni nie podaje Nowego Sącza jako swojego miejsca zamieszkania, ani nie podkreśla swojego związku emocjonalnego z tą miejscowością. Okoliczność, że P. S. dysponuje tytułem prawnym do lokalu socjalnego przyznanego z zasobów Miasta Nowego Sącza, za który ponosi część opłat oraz, że nie zostało przeprowadzone postępowanie o eksmisję z lokalu nie oznacza, że zainteresowana planuje powrót do Nowego Sącza gdyż jej intencją jest wyłącznie zaspokojenie w przyszłości potrzeb mieszkaniowych syna przebywającego aktualnie w zakładzie karnym.
W takich okolicznościach przyjąć należało, że miejscem zamieszkania P. S. wnioskującej o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej jest Miasto Kraków, gdzie zainteresowana przebywa z zamiarem stałego pobytu i gdzie znajduje się centrum jej spraw osobistych i majątkowych. W tej sytuacji organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta Krakowa z uwagi na treść art. 101 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 25 K.c.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 P.p.s.a. i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji postanowienia.